Пливли, пливли, а на євроберезі втопилися

Закон України "Про стратегічну екологічну оцінку" спіткало вето президента.

У травні 2003 року в Києві на 5-й конференції міністрів "Довкілля для Європи" було укладено Протокол Європейської економічної комісії ООН про стратегічну екологічну оцінку (СЕО) до Конвенції про оцінку впливу на довкілля у транскордонному контексті. Цей документ став ключовим інструментом для захисту навколишнього середовища в країнах ЄС.

За традицією, що склалася в міжнародному праві, Київ додається до назви Протоколу про СЕО як місце його підписання. Здавалося б, Україні, на території якої народився Протокол, бути серед перших, хто надав йому своє "громадянство", впровадивши в законодавство і практику.

Однак ми довго йшли до того, щоб наважитися ратифікувати Протокол про СЕО і ввійти до когорти країн, які взяли на себе зобов'язання враховувати екологічні міркування та питання охорони здоров'я у процесі ухвалення стратегічних рішень - рішень, що стосуються планування на загальнодержавному, регіональному або місцевому рівні, адже саме на цьому етапі часто визначаються напрями розвитку транспорту, енергетики, сільського господарства, містобудування та інших сфер. Саме так: Протокол про СЕО окремо наголошує на необхідності враховувати аспекти здоров'я населення!

Нарешті, влітку 2015 р. Україна ратифікувала Протокол про СЕО і разом із зобов'язанням у рамках Угоди про асоціацію між Україною і ЄС упровадити в Україні Директиву 2001/42/ЄС про стратегічну екологічну оцінку, обрала для себе європейську модель оцінки ймовірних наслідків виконання планів, стратегій, програм, містобудівної документації (документів державного планування) для довкілля та здоров'я населення, бо ЄС також є стороною Протоколу про СЕО.

Метою СЕО є: сприяння сталому розвитку шляхом забезпечення охорони довкілля, безпечності життєдіяльності людей та їхнього здоров'я; інтегрування екологічних вимог при підготовці та затвердженні документів державного планування.

До ратифікації Протоколу процедури СЕО в Україні не існувало, хоча окремі її елементи можна було порівняти з елементами державної екологічної експертизи. Державна екологічна експертиза видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку (наприклад теплових, гідро- або атомних електростанцій), знайома багатьом.

Проте мало хто звертає увагу на те, що до об'єктів державної екологічної експертизи належать також державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей економіки, проекти законодавчих та інших нормативно-правових актів, генплани населених пунктів. І це тому, що всі ці роки тільки останні (тобто генплани) на практиці проходили державну екологічну експертизу. Були такі, хто навіть обурювався ганебним ігноруванням вимог закону, але, вочевидь, далі обурення справи не просунулися, бо жоден документ - план (не плутати з генпланом), стратегія або програма - державної екологічної експертизи так і не проходив.

Оскільки реальний досвід застосування окремих елементів стратегічної екологічної оцінки в Україні був лише у сфері містобудівної документації, розроблену процедуру СЕО (у вигляді проекту закону України "Про стратегічну екологічну оцінку") максимально інтегрували в чинні процедури розроблення та затвердження містобудівної документації (чинний розділ про охорону навколишнього природного середовища прирівняли до звіту про СЕО, привівши у відповідність його зміст), а для решти видів планів і програм (документів державного планування) нову процедуру включили в існуючі порядки підготовки та затвердження держаних цільових програм, програм і стратегій регіонального розвитку, галузевих програм і планів тощо.

Відповідно до Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку" СЕО здійснюється щодо стратегій, планів, схем, містобудівної документації, загальнодержавних програм, державних цільових програм та інших програм і програмних документів, які підлягають затвердженню органом державної влади або органом місцевого самоврядування і розробляються у сфері сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування і землеустрою (схем) у разі, якщо виконання цих документів державного планування передбачатиме впровадження видів діяльності або створення об'єктів, щодо яких законодавством передбачено проведення процедури оцінки впливу на довкілля.

Наприклад, проектом програми розвитку транспортної інфраструктури передбачається будівництво низки автомагістралей, які у свою чергу є об'єктом оцінки впливу на довкілля. Відтак така програма має проходити СЕО. Також СЕО здійснюється щодо проектів документів державного планування, які потребують оцінки з огляду на ймовірні наслідки їх виконання для територій та об'єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (територій з природоохоронним статусом). Винятки становлять проекти документів державного планування, єдиною метою яких є обслуговування потреб, пов'язаних з обороною або надзвичайними ситуаціями, а також фінансові або бюджетні документи державного планування.

Види документів, про які йдеться в цій статті, знайомі здебільшого тим, хто працює в органах державної влади або органах місцевого самоврядування. Широкий загал долучається до таких документів лише тією мірою, якою вони становлять для конкретної людини інтерес. Наприклад, генплан міста не завжди становить предметний інтерес для жителів інших міст, а програма розвитку, наприклад, Черкаської області зазвичай не викликає ажіотажу в жителів Тернопільської області.

Отже, коли ми говоримо про СЕО проектів документів державного планування - ми говоримо про відносини між органами публічної влади. Цінність і важливість СЕО для них і громади (а у випадку загальнодержавної програми - для всього населення України) полягає в тому, що відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування, ухвалюючи рішення, має змогу оцінити і врахувати всі потенційні несприятливі наслідки для довкілля та здоров'я населення (перш ніж буде витрачено хоча б одну гривню на реалізацію цієї програми), а громадськість отримує реальні можливості висловитися з приводу проекту такої програми до того, як її буде затверджено. Загальновідомо, що запобігти проблемі або вирішити її на етапі планування набагато простіше й дешевше, ніж на етапі реалізації. Тому процедура СЕО - це процедура в інтересах всіх і кожного.

СЕО не заміняє собою оцінки впливу на довкілля окремих видів діяльності чи об'єктів. Оцінка впливу на довкілля і СЕО - окремі механізми екологічної оцінки, що використовуються для запобігання будь-яким можливим негативним наслідкам економічного розвитку для довкілля і здоров'я людини. Вони істотно відрізняються один від одного як за типом діяльності, до якої застосовуються, так і за сферою охоплення. СЕО здійснюється на більш ранніх етапах процесу ухвалення рішень, ніж оцінка впливу на довкілля. Об'єктами СЕО, як уже зазначалося, є документи державного планування (ще їх називають стратегічні рішення): стратегії, плани, програми на місцевому, регіональному та загальнодержавному рівнях.

Оцінка впливу на довкілля застосовується до проектів конкретних видів діяльності або об'єктів, які, в тому числі, можуть реалізовуватися в рамках документів державного планування, але вже на стадії виконання цих документів. У рамках СЕО оцінюються потенційні наслідки виконання документа державного планування для довкілля і здоров'я; СЕО, в тому числі, дозволяє оцінити сукупний (кумулятивний вплив) заходів та різних планованих об'єктів, передбачених документом державного планування, на ранній стадії планування. У рамках оцінки впливу на довкілля оцінюється вплив конкретної планованої діяльності - наприклад проекту будівництва підприємства, аеропорту тощо. Ефективне застосування СЕО до документів державного планування дає змогу оптимізувати оцінку впливу на довкілля конкретних проектів за рахунок виявлення територій, найбільш придатних для певного виду діяльності, скорочення числа можливих варіантів і визначення питань, які мають бути розглянуті під час оцінки впливу на довкілля. Таким чином, СЕО дає змогу звузити і чіткіше визначити сферу охоплення майбутньої оцінки впливу на довкілля, що робить процес планування в цілому більш ефективним і менш затратним.

Процедура, викладена в Законі про СЕО, чітка й прозора і не передбачає жодного погодження або дозволу, а лише можливість у відведений строк надати зауваження та пропозиції. Це стосується як органів влади (зрозуміло, що насамперед природоохоронних органів та органів охорони здоров'я), так і громадськості. Відсутність корупційних ризиків та ефективність участі/консультацій забезпечуються прозорістю та публічністю процедури на всіх її етапах, а також передбаченими чинним законодавством можливостями оскарження неправомірних рішень або дій.

Крім того, законом чітко врегульована процедура транскордонних консультацій у разі, якщо документи державного планування матимуть імовірні наслідки для довкілля інших держав, а також у випадку, якщо такі документи інших держав матимуть наслідки для довкілля і здоров'я населення в Україні.

4 жовтня 2016 р., після майже року опрацювання, Верховна Рада України нарешті ухвалила Закон України "Про стратегічну екологічну оцінку" у другому читанні та в цілому. Європейці привітали Україну зі значимим кроком уперед на шляху євроінтеграції та реформ в екологічній сфері. Привітання і слова підтримки надійшли й від секретаріату Протоколу про СЕО. Попереду чекала непроста робота з підготовки низки підзаконних актів, необхідних для якісного і разом з тим плавного впровадження процедури СЕО у практику (Закон передбачив півроку на введення його в дію). Вочевидь, цей час був також потрібен для того, щоб навчити і підготувати майбутніх "користувачів" СЕО до роботи із цим механізмом…

Вето президента на Закон про СЕО на початку листопада цього року нічого, крім здивування, не викликало. Відповідно до статті 94 Конституції України президент протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону з Верховної Ради має підписати його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднити або повернути закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду.

Отже, вето президента на Закон про СЕО мало б містити пропозиції… У надісланих до Верховної Ради (на 18-й день після отримання Закону про СЕО) "Пропозиціях…" президента відсутнє найголовніше - пропозиції... Навіть Головне науково-експертного управління Верховної Ради України не стрималося у своєму висновку і зауважило: "Разом з тим звертаємо увагу на те, що згідно з вимогами статті 94 Конституції України пропозиції Президента України для повторного розгляду закону мають бути не лише вмотивовані, а й ще сформульовані належним чином з тим, щоб їх можна було поставити на голосування".

Що далі? Можливо з-поміж тих, хто "надихнув" президента на вето, є особи, для яких асоціація з ЄС не є пріоритетом. Однак Протокол про СЕО ратифіковано, і від дотримання вимог міжнародних угод Україну ніхто не звільняв. Так, наприклад, Словаччина і Угорщина вже надсилають нам проекти своїх програмних документів і звіти про СЕО для консультацій у рамках Протоколу.

Вочевидь, Україна має таке саме зобов'язання щодо документів, які матимуть імовірний вплив на інші держави - сторони Протоколу… А тим часом процедури в нас немає… І не виключено, що невдовзі ми знову опинимося на порозі санкцій за недотримання міжнародних угод.

Ситуація, відверто, вкрай складна, адже у Верховній Раді навряд чи розуміють, як урахувати те, чого немає, а на подолання вето двох третин голосів теж не назбирається. Виходить парадокс: загнали себе в кут, створивши самі собі проблеми, і тепер думаємо, як із цього виплутатися. Європейці також спантеличені…