БЛЕФ, АБО ЯК ВИКОНАЛИ МИНУЛОРІЧНИЙ БЮДЖЕТ

Блеф (англійське вluff) — хвастощі неіснуючими силами і засобами, вигадані з метою вселити іншому перебільшене уявлення про себе.

Енциклопедичний словник

Потреба написати статтю під таким заголовком з’явилася 6 березня, на засіданні бюджетного комітету Верховної Ради України, на якому розглядалися попередні результати виконання бюджету 2000 року. У звітах керівників Мінфіну, Казначейства та й у виступах ряду депутатів превалювала одна думка: «Що обговорювати, коли все давно виконано — вперше!»

От і результат: загальний тріумф виконавчої влади з приводу виконання бюджету-2000, розпочавшись задовго до закінчення бюджетного року, напередодні нового століття, тисячоліття, закарбувався у свідомості багатьох — бюджет виконано вперше.

Ще в грудні «Інтерфакс-Україна» повідомляє: «...Прем’єр-міністр висловив задоволення процесами, що відбуваються в галузі фінансів, насамперед державних. У зв’язку з цим Віктор Ющенко особливо наголосив, що за три тижні до кінця 2000 року в Україні на 100% було виконано зведений бюджет, що дозволило «підтягти і закрити фінансування всіх урядових програм». Щоправда, яких саме, не уточнюється. Уточнити можемо ми — програм, котрих немає, які офіційно не затверджені і не оприлюднені.

Моніторинг бюджетного процесу, який ведуть у Рахунковій палаті (здійснюється постійно), показав, що з приводу «загального тріумфу» у друкованих і електронних засобах масової інформації було опубліковано понад 600 статей і повідомлень.

Ось одна з типових фраз, яка кочувала з повідомлення в повідомлення: «...Прем’єр-міністр Віктор Ющенко задоволений тим, що люди, Президент і парламент дають високу оцінку діяльності уряду за підсумками року, що минає».

Та ось пристрасті вщухли, і настав час тверезих оцінок. Безумовно, будь-які позитивні зрушення можна трактувати як великі перемоги. Але давайте рухатися вперед і для цього системно і більш відповідально поглянемо на результати виконання бюджету-2000, спираючись на факти, і на їхній основі дамо оцінку процесів в економіці країни, бюджетній сфері.

Отже, попри зростання валового внутрішнього продукту, яке почалося у вересні 1999 року (до чого нинішній уряд має дуже опосередковане відношення), економіка країни продовжує працювати в критичному режимі, використовуючи останні запаси міцності, набуті в соціалістичний період свого розвитку. Дедалі збільшується знос основних виробничих фондів у всіх галузях народного господарства. Процеси відтворення практично зупинилися. Наближається масове вибуття основних фондів і час глобальних техногенних катастроф у державі. Загальний державний борг перевищив припустимі межі. Його штучне зменшення Мінфіном України не знижує гостроти ситуації. Можливості маневру в питаннях зовнішнього боргу практично вичерпано.

У країні знищено нормальні товарно-грошові відносини. Постійне зростання кредиторської і дебіторської заборгованості стало нерозв’язною проблемою для наших урядів, які знайшли єдиний вихід — не помічати її.

Переважна частина народу України продовжує бідувати, попри реалізацію програми «Реформи заради добробуту». Проблема бідності стала загальнонаціональною. Багато регіонів є зонами екологічного лиха і не мають перспектив щодо поліпшення екологічної ситуації.

Закони України в частині використання бюджетних коштів, особливо закони «Про державний бюджет», не виконуються, а трактуються насамперед виконавчою владою, яка подає відверто негативний приклад усім іншим учасникам бюджетного процесу. Головним і постійним порушником їх є Мінфін та Казначейство України. Нижче ми ще раз підтвердимо це.

Ці та багато інших «досягнень» справді може не помічати лише той, хто дуже не хоче їх бачити.

Тепер детальніше зупинимося на показниках виконання бюджету-2000. За попередніми даними Держказначейства (остаточні будуть у середині травня), до Державного бюджету України 2000 року надійшло 34,7 млрд. гривень і, як нас переконують, за доходами його виконано на 102,2%.

Але загальну оцінку варто робити не на підставі цих цифр, а розглядаючи складові цього «досягнення».

А такий аналіз показує, що насправді доходи Державного бюджету 2000 року становили 28,2 млрд. грн., або 95,6% запланованих і затверджених обсягів.

Різниця в 6,5 млрд. грн. — це кошти спеціального фонду, основну частину яких становлять позабюджетні фонди установ й організацій, які заробляють їх самостійно. 2000 року їх вперше включили як складову частину в Державний бюджет України, до того ж без необхідних відповідних змін до закону «Про бюджетну систему». Ці кошти, як і в попередні роки, використовувалися для внутрішніх потреб організацій, що їх заробляють, і до загальнодержавних потреб ніякого стосунку не мають. Хто скільки заробив із державних структур, той і витратив на себе. Саме перевиконання надходжень у спецфонд забезпечило загальну цифру виконання доходів.

Безпосередні податкові надходження Державного бюджету 2000 року становили менше 95%. За основними бюджетоутворюючими доходами, як і в минулі роки, завдання закону України «Про Державний бюджет України на 2000 рік» залишилися невиконаними: доходів від податку на додану вартість і на прибуток підприємств недоотримано понад 1 млрд. грн.; доходів від міжнародної торгівлі і зовнішніх операцій недоотримано більш ніж 200 млн. гривень. Неподаткових надходжень недоотримано 700 млн. грн., у тому числі від приватизації держвласності — 500 млн. гривень.

Більш того, із загального обсягу доходів близько 1,5 млрд. грн. отримано «завдяки» перевищенню прогнозованого урядом рівня інфляції. Ось вам і «виконання» дохідної частини Державного бюджету, та ще й уперше!

Постає запитання: чи міг уряд забезпечити виконання дохідної частини Державного бюджету 2000 року? За нашими оцінками, уряд міг і повинен був це зробити.

Позитивні зміни в економіці створили хорошу податкову базу для наповнення дохідної частини Державного бюджету. Цьому сприяла і ліквідація урядом низки власних рішень щодо надання податкових пільг на початковому етапі розробки та реалізації бюджету-2000. Шкода, але ці прогресивні дії було зруйновано всією подальшою діяльністю уряду з виконання бюджету-2000, яка була просто гнітючою.

Після ухвалення закону України «Про Державний бюджет України на 2000 рік» почалася кампанія з ініціювання та надання нових пільг, особливо по податку на додану вартість. Результатом таких дій стало те, що обсяг наданих пільг у 5,8 разу перевищив фактичне надходження коштів від цього податку.

До цього варто додати надання пільг по сплаті податку на прибуток, акцизного збору тощо. Лише за дев’ять місяців 2000 року загальний обсяг податкових пільг по них зріс проти відповідного періоду 1999-го на 25% і перевищив обсяг доходів загального фонду Державного бюджету України. Прямі недонадходження в бюджет становлять 21,5 млн. гривень.

Зрозуміло, що за підсумками року ці суми будуть ще більш вражаючими.

Аналіз системи і мотивації надання податкових пільг викликає великі сумніви в об’єктивності і необхідності таких дій. Так, наприклад, найбільші суми збитків від надання пільг по сплаті ПДВ (8,9 млрд. грн.) відносяться до операцій, пов’язаних із реалізацією товарів за межами митної території України (з експортом). Таким чином, за рахунок Державного бюджету створено умови для експортерів при реалізації продукції за низькими цінами, що вже призвело до антидемпінгових розслідувань у США, Європі, Російській Федерації.

Значні пільги при сплаті цього податку отримали комерційні банки (3,2 млрд. грн.), високорентабельні виробництва, що займаються транзитними перевезеннями пасажирів і вантажів через територію та порти України (2 млрд. грн.).

Цікавим є аналіз пільг щодо податку на прибуток, особливо в географічному аспекті. Так, у Дніпропетровській області сума наданих пільг удвічі перевищує фактичні надходження від цього податку.

Механізм надання пільг передбачає зменшення оподатковуваного прибутку на суму збитків, отриманих у минулі роки. За умови нереагування з боку уряду, це відкриває великий простір для зловживань.

Проведений Рахунковою палатою аналіз показує, що найбільші за обсягами пільги по сплаті акцизів надаються по групах товарів із прискореним оборотом і реалізацією за «живі» гроші. Так, сума пільг, що їх мають підприємства спиртової промисловості, становить 1,1 млрд. гривень.

Всі дії з надання пільг аргументуються турботою про вітчизняного виробника і соціальним захистом населення. У реальному житті ціни на продукцію після всіх цих операцій не зменшуються, як декларується, а збільшуються, й отримані кошти осідають на рахунках посередницьких структур.

Результати таких дій очевидні: у нашій державі створено ще один бюджет, кошти якого витрачаються не на благо пересічних платників податків. Це точно.

І це результат не окремих, а низки системних порушень при використанні бюджетних коштів. Наведу окремі приклади. У ході перевірки аудиторами Рахункової палати використання бюджетних коштів, які надійшли державній компанії «Укрспецекспорт» від реалізації військового майна, виявлено:

— створення незаконної схеми використання коштів без зарахування їх до дохідної та видаткової частин Державного бюджету України;

— незаконне використання коштів, отриманих від реалізації військового майна, безпосередньо з рахунків уповноважених організацій без зарахування їх на реєстраційні рахунки в органах Державного казначейства України; виведення їх з-під контролю Державного казначейства та Міністерства фінансів України;

— здійснення видатків на користь інших головних розпорядників бюджетних коштів без передачі бюджетних повноважень;

— непроведення торгів (тендерів) при закупівлі товарів (робіт, послуг), здійснюваних за рахунок бюджетних коштів.

А за результатами аналізу розрахунків із Державним бюджетом України при проведенні експортно-імпортних і транзитних операцій з аміаком наші аудитори виявили:

— побудову фінансових розрахунків і руху коштів між суб’єктами зовнішньоторговельних операцій в Україні як замаскованого засобу ухилення від сплати в бюджет платежів і податків із подальшим використанням незаконно отриманих доходів на свою користь;

— відсутність прозорої системи розрахунків із бюджетом;

— необгрунтованість розрахунків фіксованої ставки відрахувань до держбюджету від плати за транзит аміаку російського походження;

— отримання під заставу державних коштів кредитів, за повернення яких додатково сплачуються державні кошти;

— неврахування перевищення доходів над витратами від експлуатації аміакопроводу і надання послуг з транспортування аміаку російського походження в дохідній частині держбюджету;

— недоотримання податків з прибутку внаслідок незаконного зменшення прибутку національних акціонерних компаній.

Наведені приклади свідчать про «резерви» (близько 1,5—2 млрд. гривень), які уряд не використовував торік для наповнення бюджету.

Тепер про іншу складову частину Державного бюджету України на 2000 рік — про видатки.

За інформацією Мінфіну, видатки Державного бюджету України на 2000 рік виконано на 100,4%. Хоч як нам нав’язують, що це досягнення гідне «Книги рекордів Гіннесса», переконаний, що це виконання асоціюється із середньою температурою по лікарні...

Аналіз звітних даних Державного казначейства України дає підстави стверджувати, що ряд статей і положень закону «Про Державний бюджет України на 2000 рік» при виконанні видаткової частини не виконано або виконувалися з порушеннями закону.

Понад затверджені законом України видатки профінансовано утримання окремих владних структур і окремі напрями видатків на суму понад 500 млн. гривень.

Одночасно недофінансовано видатки на соціальний захист — 124 млн. грн., освіту — 84 млн. грн., охорону здоров’я — 56 млн., культуру й мистецтво — 18 млн., сільське і лісове господарство — 142 млн.

У цілому видатки Державного бюджету залишилися недофінансованими на суму 560 млн. гривень.

Тепер про профіцит.

За підсумками виконання Державного бюджету 2000 року уряд із Мінфіном до основних своїх досягнень відносять саме створення профіциту бюджетних коштів у сумі майже 1 млрд. гривень (917 млн. грн.).

Як же оцінювати цей факт — позитивно чи негативно? Для цього слід розглянути три аспекти: правовий, економічний і методологічний.

З правового боку, державний бюджет на рік затверджено бездефіцитний, тобто не передбачено ні дефіциту, ні профіциту.

За даними уряду, доходи перевищили планові показники на 1,7 млрд. гривень.

Як же вчинили в цій ситуації уряд і Мінфін? Звернулися до законодавчого органу з пропозицією по використанню цих коштів, як того вимагає Конституція? Оскільки «виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на громадські потреби, розмір і цільове направлення цих видатків».

Нічого подібного, вирішили інакше: самі «заробили», самі будемо витрачати на «свої урядові програми».

На що витрачати? Направили на капітальні вкладення для створення резервів майбутнього зростання економіки або її структурних змін? Ні, будівництво профінансовано на 84%, капвкладення — на 79%, сільське господарство — на 90%.

Може, виділили на соціальний захист населення? Адже, з точки зору уряду, бюджет 2000 року — це соціальний бюджет. Ні, соціальний захист профінансовано на 98,5%, культуру — на 89,9%, фізкультуру і спорт — на 98,9%.

Які ж пріоритети фінансування вибрав уряд?

Пальма першості належить державному управлінню, йому — плюс 500 млн. грн. (напевно, у цьому полягала адміністративна реформа?!).

Але й у цьому досить своєрідні підходи: виконавчій владі — плюс 250 млн. грн., фіскальним органам — плюс 240 млн. грн., тоді як Верховній Раді, Рахунковій палаті, уповноваженому з прав людини — постаралися «мінуснути» якомога більше.

Півмільярда гривень додатково було надано нашим правоохоронним органам, із яких половину — Міністерству внутрішніх справ.

Тепер — про економічну природу нашого профіциту. І чи є він узагалі?

З економічної точки зору (у спрощеному варіанті) перевищення доходів над видатками є наслідком зростання економіки та податкових надходжень.

Податкові надходження на рівні 95% — недоотримано майже 1 млрд. гривень. Зате адміністративні збори — 112%, а штрафи — 211%.

Доходи загального фонду держбюджету, відповідно до закону про бюджетну систему, як всі останні роки, недовиконано (мінус 1,3 млрд. грн.), а перевиконання досягнуто за рахунок позабюджетних коштів державних установ, які, як я вже казав, вперше включили до складу бюджету 2000 року.

Саме перевиконання за цими джерелами на 4 млрд. грн. і дало перевищення фактичних доходів над плановими на 1,7 млрд. гривень.

800 млн. грн. із цієї суми пішло на поточні бюджетні витрати, тобто тому, хто має можливість стягувати різноманітні збори та санкції. Він ними фактично і розпоряджається.

Решта — 917 млн. грн., що й становили так званий профіцит, — використано на погашення державного боргу.

Якщо ж розглядати методологічний аспект природи українського профіциту з точки зору міжнародних правил виконання бюджету й урахування фінансових операцій, то насправді ніякого профіциту просто немає.

Досить лише від дохідної частини державного бюджету відняти доходи від приватизації державного майна в сумі 2 млрд. гривень.

Додамо до цієї цифри кредиторську заборгованість бюджетних установ (понад 3 млрд. грн.) та неповернений ПДВ по експортних поставках (близько 3 млрд. грн.), і дефіцит уже складе понад 7 млрд. гривень.

Наведений аналіз дає підстави зробити висновок: за допомогою добре підготовленої кампанії і «загального тріумфу», цифрових маніпуляцій можна намалювати будь-яку райдужну картинку на будь-яку тему, на замовлення, і в цьому дехто у нас дуже набив руку.

Щодо реструктуризації зовнішніх комерційних боргів у пресі можна зустріти лише красномовні епітети й урочисті реляції на адресу Мінфіну. Оце так хлопці, оце так молодці! Яку велику справу зробили для держави і платника податків — продовжили повернення боргів на суму 2,7 млрд. доларів США!

А в скільки це «благо» обійдеться для вітчизняного платника податків, щось нічого не чутно.

Ми недавно підрахували — ця цифра становить додаткові 630 млн. доларів США, або понад 3 млрд. гривень.

Ось це саме і є той фінансовий результат украй невдалого управління державним боргом із боку Міністерства фінансів.

Адже все почалося ще в 1997—1998 рр., коли без відома Верховної Ради було прийнято рішення про отримання короткострокових комерційних кредитів із нечувано високою відсотковою ставкою (до 16%). Саме ці кредити і стали основною причиною боргової кризи, вихід із якої вже був безальтернативним — або реструктуризація, або банкрутство держави.

Хто ж брав ці кредити? Усі до єдиного — брали і нинішні «професіонали, міцні реформатори».

Хто герой реструктуризації? Теж вони!

А розрахується за все простий платник податків, реальна зарплата котрого «у переломному для економіки році» знизилася знову. До того ж, по виплатах зарплат держава йому заборгувала стільки, що тепер навряд чи хто підрахує... Яка сума заборгованості бюджетним організаціям по зарплаті, в уряді не знають. Але погашають (судячи із звітів) успішно: 1999 року — 25%, 2000-го — 33% від суми заборгованості.

Проведений Рахунковою палатою аналіз показав, що в Україні на державному рівні відсутня єдина об’єктивна статистична база про обсяги заборгованості з оплати праці. Ні Кабінет міністрів, ні Міністерство фінансів протягом 1998—2000 рр. не забезпечили виконання вимог закону України «Про оплату праці» з виплати компенсації втрати частини заробітної плати у зв’язку з порушенням термінів її виплати й індексацією зарплати. До речі, лише 2000 року рівень інфляції становив 25,8%.

Цільові кошти для здійснення зазначених обов’язкових соціальних виплат, пов’язаних із простроченою заборгованістю й індексацією поточних грошових доходів, не були обраховані і передбачені в держбюджеті. Крім того, установи-боржники не нараховували цю заборгованість і як результат — її не відбито у фінансовій звітності і її реальний обсяг невідомий.

Якщо обрахувати заборгованість по зарплаті з урахуванням усіх чинних законів, то статистична заборгованість збільшиться як мінімум у 1,8 раза! А якщо додати, що відсутня єдина методологія визначення складової заборгованості по оплаті праці... Дані Міністерства фінансів, Держказначейства і Держкомстату про обсяги цієї заборгованості мають значні розбіжності.

З огляду на таку «реальну картину», можна вірити запевненням реформаторів, що погашення заборгованості по оплаті праці до 1 квітня нинішнього року таки відбудеться. Але це буде звіт про статистичну, а не реальну заборгованість.

P.S. Цифри і висновки, наведені в статті, — це узагальнення результатів перевірок, проведених Рахунковою палатою 2000 року. За результатами яких тільки в Кабінет міністрів було направлено близько 100 документів із висновками про системні порушення в бюджетній сфері, неефективне використання грошей платників податків. Однак при реагуванні на них превалює принцип: «Правда — добре, а щастя — краще».

Ми ж переконані, що лише правда про реальну ситуацію в бюджетній сфері та економіці країни може забезпечити рух уперед.