Міграційна служба України: четверта спроба. Чи остання?

В Україні з’явився новий центральний орган виконавчої влади — Державна міграційна служба. Її створено на базі державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб МВС України і департаменту у справах біженців Держкомітету у справах національностей та релігій. Відповідне положення закріплено в постанові уряду №750 від 17 липня 2009 р. Але немає впевненості, що це рішення є остаточним і оскарженню не підлягає.

Необхідність створення міграційної служби очевидна давно і для багатьох. Через Україну проходять дедалі більші міграційні потоки в Європу. І цей процес має перебувати під пильним контролем держави. «В Україні осідає багато незаконних мігрантів, що є великою проблемою. Це колосальне соціальне навантаження, адже ці люди потребують медичних послуг, навчання своїх дітей, користування громадським транспортом тощо. Також не можна забувати і про небезпечні хвороби, які «привозять» мігранти і які не є традиційними для України, а відтак із ними важко боротися. Існує також і проблема злочинності. Певна закритість земляцтв часто призводить до того, що всередині них формуються злочинні групи, в яких діють свої закони, суди і методи покарання. Усе це добре видно в Європі, США», — вважає народний депутат України Олег Зарубінський.

Якщо враховувати, що з наступного року набере чинності угода про реадмісію між Україною і Європейським Союзом, то кількість нелегальних мігрантів збільшиться, оскільки до них додадуться також депортовані з ЄС.

Народний депутат Геннадій Москаль: «Відповідно до Угоди про реадмісію, укладеної між Україною і ЄС 2007 року і ратифікованої 2008 року, Україна взяла на себе зобов’язання приймати всіх нелегальних мігрантів, які потрапили в країни ЄС через Україну. Зараз у зв’язку із кризою відбуваються скорочення на виробництвах, у першу чергу під скорочення потрапляють іноземці — особи без громадянства, нелегали. Отже, Україні потрібно будувати пункти для нелегальних мігрантів, укладати двосторонні угоди з країнами, звідки вони родом, щоб можна було повертати їх туди. А що робити з нелегалами, на батьківщині яких точаться воєнні дії, — тими ж таки сомалійцями? Кому їх передавати? Саме цим повинна займатися міграційна служба».

Також давно назріла необхідність розібратися з тим, що відбувається з мігрантами-українцями, котрі виїхали на заробітки за кордон. Про це неодноразово заявляла український омбудсмен Ніна Карпачова.

Крім того, важливо запровадити системний облік і контроль внутрішньоміграційних процесів. Г.Москаль як обгрунтування цієї тези наводить гарячий приклад: «Останні події з Пукачем показали, що ми не знаємо, хто живе в селі. Людина з 2005 р. пересувається по Україні, і ніхто нею не цікавиться. І взагалі — відкіля народ їде, куди мігрує, — ніхто сказати не може».

Дуже важливим є аналіз внутрішньоміграційних процесів і з економічного погляду.

До цього часу міграційними питаннями займалися Міністерство внутрішніх справ в особі Державного департаменту громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, Держкомітет у справах національностей та релігій. Певною мірою мають стосунок до цих процесів СБУ, митна і прикордонна служби, Міністерство праці та соціальної політики. У всіх цих державних структур фрагментарні повноваження і компетенція, одна одній вони не підпорядковуються, немає єдиної відповідальної структури, яка регулювала б їхню взаємодію. Різна підвідомчість не сприяє ефективним результатам роботи у сфері міграції.

Це відомство має бути цивільним, як це усталилося в міжнародній практиці.

Таким чином, відповідно до Положення про Державну міграційну службу, її завданнями стануть питання громадянства України (отримання, вихід із громадянства, втрата), надання статусу біженця, а також облік населення України — видача паспортних та інших документів, які засвідчують особу, реєстрація фізичних осіб за місцем перебування або проживання.

А боротьба з нелегальною міграцією залишається у віданні МВС. Хоча опосередковано міграційна служба теж буде задіяна і в цьому процесі, виявляючи нелегалів на стадії контролю. Як роз’яснює Москаль, «міграційна служба повинна займатися всім: від видачі паспорта до контролю за так званими туристичними організаціями, які запрошують «туристів», котрих потім прикордонники знаходять у Закарпатті...».

Державна міграційна служба, усунувши міжвідомчі суперечності, зробить більш ефективним застосування правових норм. У рамках одного відомства нарешті можна буде вирішити давно назрілі завдання міграційної політики. А саме: сформувати державну базу даних у сфері міграції, створити єдину автоматизовану інформаційну систему обліку та аналізу міграційних потоків, у тому числі їхньої внутрішньої, зовнішньої та трудової складових, розробити загальнодержавні та регіональні міграційні програми тощо. І нарешті — на міжнародному рівні в цій сфері з’явиться єдиний представник України, як це неодноразово пропонували міжнародні організації та інститути.

Отже, украй гостра потреба в міграційній службі, здавалося б, очевидна. Але ж ні, не для всіх.

Створення в Україні Державної міграційної служби — яскрава ілюстрація «плідного» співробітництва уряду та секретаріату президента. За вже майже класичною схемою: рішення уряду — ветування його указом президента — подання в КС — в очікуванні вердикту КС віз і нині там.

Перший практичний крок до створення міграційної служби було зроблено понад рік тому — 18 червня 2008 р.
Постанова уряду №558 зобов’язувала: «покласти на МВС виконання функцій спеціального уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції... до законодавчого визначення протягом одного року питання, пов’язаного зі створенням відповідного центрального органу виконавчої влади». Цією ж постановою у відання МВС передавалися пункти тимчасового розміщення біженців.

З постановою не погодився президент, призупинивши її своїм указом від 21 липня 2008 року. Глава держави вважав, що створення такої структури при МВС може порушити штатну чисельність міністерства, визначену відповідним законом про міліцію. Звинувативши уряд у неконституційності постанови, президент звернувся за роз’ясненням до Конституційного суду.

Уряд 30 липня того ж року ухвалив нову постанову №692, в якій підкреслювалося, що створення міграційної служби відбуватиметься в рамках штатної чисельності МВС.

Проте і цю постанову спіткала доля першої. 14 серпня Ющенко видав черговий указ, яким призупинив дію і другої постанови — він знову побачив у ній порушення чинних законів та Конституції, і в Конституційний суд пішло нове подання щодо конституційності і цієї постанови.

Виникла прогнозована пауза в очікуванні вердикту Конституційного суду.

Але президент раптом сам перейнявся створенням міграційної служби. Погодившись із рішенням Ради національної безпеки та оборони про необхідність до кінця 2008 року розглянути на засіданні Кабінету міністрів України питання створення окремого центрального органу виконавчої влади у сфері міграції, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом міністрів України через міністра внутрішніх справ України, він видав указ №1163/2008, яким наказав втілити в життя рішення РНБОУ.

Реагуючи на указ президента про створення міграційної служби як центрального органу виконавчої влади, 19 лютого 2009 року уряд скасував свою попередню постанову від 30 липня 2008 року №692. І Конституційний суд, що розглядав це питання 26 лютого, припинив «конституційне провадження... на підставі пункту 3 статті 45 Закону України «Про Конституційний суд України» — непідвідомчість Конституційному суду України питань, порушених у конституційному поданні президента.

Уряд ухвалив постанову №643 про створення центрального органу виконавчої влади — Державної міграційної служби України. Але й цю постанову президент «завернув», щоправда, не цілком, залишивши все-таки пункт 1 про створення служби. Своє вето він знову обгрунтував порушенням закону («Про міліцію») та Конституції. У Конституційний суд пішло чергове подання. І от 17 липня уряд ухвалив нову постанову, максимально врахувавши позицію президента. Вето поки що не було.

Чому на Банковій так опираються створенню міграційної служби?

Є різні припущення. Народний депутат Юрій Гримчак вважає: «Створенню міграційної служби торік, використовуючи свої зв’язки в секретаріаті президента, перешкоджав керівник Держкомнацрелігій. Ця структура займається наданням статусу біженця, а отже, передача таких функцій МВС позбавляла його фінансових бонусів. Крім того, у зв’язку з ратифікацією угоди про реадмісію Європейський Союз зобов’язався виділити кошти на будівництво та утримання міграційних центрів. Право розпоряджатися цими коштами також не хотілося віддавати».

Опір Банкової створенню міграційної служби Геннадій Москаль трактує таким чином: «Насамперед мета полягає в тому, щоб дошкулити Юлії Тимошенко, а також і Юрію Луценку. Крім того, не варто забувати про наближення президентських виборів. Адже як тільки виникне міграційна служба, вона відразу ж створить повний і точний реєстр виборців і контролюватиме його, а це не всіх улаштовує. Бо тоді вже не буде такої високої явки на виборах, наприклад, у західних регіонах України.

Візьмімо, приміром, Чернівецьку область, звідки я родом. За офіційними даними, в ній проживає близько 900 тис. населення. З них — приблизно 600 тис. виборців. З них (адже не їздять на заробітки піонери та пенсіонери) — приблизно 350 тис. перебувають за кордоном. А на будь-яких виборах явка становить, як правило, 95—98%. Сам виїзд громадянина за кордон не дає права виключити його зі списків виборців — він залишається громадянином України. Державна міграційна служба збере інформацію, хто куди виїхав, по кожному селу. Потім міграційним службам відповідних країн буде надіслано запити щодо того, чи не отримали ці люди нового громадянства. Діставши відповіді, служба звернеться до ЦВК, щоб виключити зі списку виборців громадян інших країн, як і має бути за законом. Законодавство України не визнає подвійного громадянства, хоча і відповідальності за подвійне громадянство не передбачає. Реально не можна притягнути до відповідальності людину, яка є громадянином хоч би й 10 держав, проте не дати їй зареєструватися кандидатом у президенти, депутати, не надати їй можливості голосувати і бути держслужбовцем — можна... Це якраз і буде обов’язком Державної міграційної служби. І саме тому Ющенко й боїться її створення».

Г.Москаль вважає несерйозними нескінченні обвинувачення в порушенні Конституції України та чинних законів: «У постанові Кабміну зазначено, що ДМСУ координується і спрямовується через міністра внутрішніх справ. А відповідно до ст. 10 Закону «Про міліцію» міністр внутрішніх справ є одночасно начальником міліції України. То в чому порушення?

Друге, із чим не згоден президент — чисельність. Ніхто ж не каже, що Держкомнацрелігій має по Україні 50 співробітників. МВС пішло на скорочення свого департаменту на ці 50 осіб, щоб зняти проблему. І за рахунок некомплекту, вакансій беруться люди з Держкомнацрелігій. Отже, все це формальні зачіпки».

У нової міграційної служби є ще один противник — монополіст у виробництві та персоналізації бланків паспортів приватний консорціум ЄДАПС. Адже тепер, тільки-но з’явиться нова державна структура, ЄДАПС доведеться переукласти всі договори про співробітництво, і немає ніякої впевненості, що всі вони будуть підписані — в них забагато слизьких моментів.

Відомий лобіст ЄДАПС народний депутат Василь Грицак категорично не згоден із тим, що у відання міграційної служби передається паспортизація населення. Він вважає, що міграційна служба має займатися виключно іммігрантами. Недоцільність передачі паспортної служби до складу новоствореної міграційної служби Грицак аргументував, м’яко кажучи, непереконливо: «Паспортна служба вмонтована в МВС — приміщення, зв’язок, транспорт, забезпечення». І навіть апелював до радянського досвіду: «Паспортну службу створено ще в радянські часи, і вона працює». А як останній доказ пригрозив: «Фінансування, передбачене міграційній службі на 2010 р., ми у ВР не пропустимо. Я гарантую».

В.Грицак не обмежився усними проханнями до перших осіб держави, він звернувся з депутатським зверненням до генпрокурора України Олександра Медведька провести перевірку і здійснити прокурорське реагування. В.Грицак стверджує, що постанова КМУ №750 порушує регламент Кабінету міністрів України.

Як оцінити його заяву, опубліковану в ЗМІ, про те, що консорціум ЄДАПС не виготовляє бланків закордонних паспортів, а тільки поставляє для них полікарбонатну сторінку, але водночас договір про виготовлення бланків таких документів підписано чомусь саме із цією господарською структурою, що й визначає цінову політику? Народному депутату варто було б занепокоїтися економічними підходами ЄДАПС, коли курс гривні до валютного кошика впав на 60%, а вартість бланка закордонного паспорта, який поставляє консорціум, зросла на 300 відсотків.

Чи, можливо, такий виступ — це спроба відвернути увагу від питання, як Державний центр персоналізації документів, на створення та оснащення якого суперсучасним устаткуванням витрачено багатомільйонні бюджетні кошти, опинився в складі консорціуму ЄДАПС, а його потужності та можливості використовуються менеджментом недержавної структури?

Хто знає, можливо, ще комусь створення міграційної служби затьмарює політичну кар’єру, бізнес і просто безбідне існування...