Ліквідація посад державних секретарів міністерств — задоволення апетиту чи інтереси держави

На початку минулого тижня сталася подія, яка, очевидно, була несподіванкою не лише для громадськості, але і для людини, яка формально вважається автором прийнятого рішення. Йдеться про видання Указу Президента «Про деякі заходи щодо оптимізації керівництва в системі центральних органів виконавчої влади» від 26 травня 2003 року, яким передбачається ліквідація посад державних секретарів міністерств та їх заступників і введення посад перших заступників та заступників міністрів.

Неприємність ситуації полягає насамперед у тому, що наміри запровадження яких-небудь новацій у цій сфері публічно не обговорювалися, не було зроблено навіть жодних офіційних заяв чи декларацій. Найбільш незадоволені новиною, напевне, самі державні секретарі міністерств та їх заступники, адже не всі з них залишаться у високих кріслах після хвилі перепризначень. Особливо шкода В.Копилова, якого лише за п’ять днів до того було призначено заступником держсекретаря Мінфіну. Доводиться дивуватися, як швидко комусь вдалося генерувати «реформаторську ідею» і переконати главу держави в її геніальності.

Але ще більше доводиться дивуватися позиції вітчизняного політикуму з приводу даного рішення Президента, яке оцінюється переважно як «своєчасне» та «актуальне». Цікаво, що найбільш критичні оцінки фактично лунали не від представників опозиції. В.Пустовойтенко основною причиною появи даного рішення назвав «чергову кадрову чистку в міністерствах». В.Литвин взагалі оцінив це рішення як «нелогічне», зважаючи на те, що протягом двох років влада переконувала, що запровадженням інституту державних секретарів міністерств ми «вводимо європейську норму». Спікер також звернув увагу, що інститут державних секретарів передбачений у пропозиціях Президента щодо внесення змін до Конституції. Міністр юстиції О.Лавринович зауважив, що ми ще повернемося до питання розподілу у виконавчій владі політичних посад та державної служби, з чого можна зробити висновок, що очевидно він також не поділяє загального оптимізму.

Але найменш обґрунтованим видається задоволення представників опозиції, яка вважає, що Президент «виправив свою помилку». Адже зрозуміло, що глава держави, приймаючи рішення, керується якими завгодно мотивами, але тільки не прагненням задобрити опозицію. Намагаючись знайти справжні причини появи даного указу, згадують також справу про неконституційність указу Президента «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29 травня 2001 року, яким два роки тому було запроваджено посади державних секретарів міністерств. Вважається, що втрата чинності цим указом та ліквідація посад державних секретарів міністерств може стати підставою для припинення Конституційним судом України провадження без прийняття рішення по суті. Проте можна погодитися з думкою, що найбільш ймовірною є кадрова версія даного указу. Рішення про зміну назв посад є найпростішим інструментом для осіб, які будуть причетні до нової хвилі перепризначень, і насамперед вигідне для прем’єр-міністра. Адже керівнику уряду запропоновано внести пропозиції щодо кандидатур на посади перших заступників та заступників міністрів, що теоретично дозволяє «оптимізувати» персональний кадровий склад у міністерствах. На жаль, саме до такого банального висновку підштовхує прийняте рішення.

Не можна залишити поза увагою офіційну мотивацію прийнятого указу Президента. В преамбулі зазначено, що указ видано «для забезпечення сприятливих умов для послідовного здійснення в Україні реформи політичної системи та зважаючи на тривале гальмування процесу прийняття законодавчих актів щодо порядку організації та діяльності центральних органів виконавчої влади та статусу їх керівників». Аргумент щодо реформи політичної системи непереконливий, оскільки посади державних секретарів міністерств є посадами державних службовців і тому не входять в політичну систему. В рамках політичної реформи дійсно було б варто запровадити посади заступників міністрів як політичні, але для чого було ліквідовувати інститут державних секретарів?

Апелювання щодо «гальмування процесу прийняття законодавчих актів» є взагалі черговим знущанням з парламенту. Верховна Рада України трьох скликань приймала Закон «Про Кабінет міністрів України», але Президент України вісім разів застосовував до нього право вето. Через це проект Закону «Про центральні органи виконавчої влади» і не розглядається парламентом. При цьому ні Президент, ні Кабінет міністрів України за час, що минув після прийняття Конституції, жодного разу не скористались правом законодавчої ініціативи для законодавчого врегулювання повноважень, організації та порядку діяльності центральних органів виконавчої влади.

В офіційних коментарях також стверджувалось, що «указом склад і система керівництва центральними органами виконавчої влади наближається до моделі та стандартів державного управління, які функціонують в більшості держав Європейського континенту». Але посилання на європейський досвід з уст глави держави та його оточення скоро доведеться сприймати як нездорові жарти. Практично в усіх європейських країнах організація керівництва міністерством майже однотипна: є міністр як політик, який має одного чи кількох політичних заступників, і є керівник апарату міністерства — державний службовець, який здійснює адміністративне управління в міністерстві. Існують відмінності у назвах посад, але принцип побудови верхівки міністерства однаковий. Саме така модель дозволяє парламенту через уряд реалізовувати політичні програми, при цьому державний апарат захищений від перманентних «перетрушувань» при зміні глави держави, уряду чи міністра. Таким чином, ліквідацією посад державних секретарів міністерств зроблено серйозний крок назад і в питанні адміністративної реформи, і в наближенні системи державного управління до європейських стандартів.

Щодо пошуку винних все видається занадто очевидним. Важливіше дати раціональну оцінку того, що сталося. При цьому необхідно прямо відзначити, що сам інститут державних секретарів міністерств дійсно був запроваджений у спотвореному вигляді, оскільки ідея Концепції адміністративної реформи в Україні про розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерстві запроваджувалася зі специфічними намірами. Зокрема, виявилося, що посади державних секретарів міністерств замість посад заступників міністрів були запроваджені аби захистити виконавчу владу від зазіхань парламенту при формуванні коаліційного уряду, після відправлення у відставку Кабінету міністрів В.Ющенка. Принаймні так пояснив необхідність видання главою держави указу «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29 травня 2001 року №345 представник Президента у Конституційному суді В.Носов під час виступу на слуханні у справі про неконституційність даного указу.

Отже, посади міністрів як членів уряду були визнані політичними, а для поточного керування апаратом міністерства запроваджувалась посада державного секретаря міністерства. Проте цілком правильна ідея запроваджувалася із низкою формальних недоліків, насамперед, в частині незабезпечення стабільності та політичної нейтральності посад державних секретарів міністерств.

Так, введення цих посад з одночасною ліквідацією посад заступників міністрів, не забезпечило для міністрів політичної допомоги у міністерстві. Відповідно державні секретарі міністерств були змушені виконувати такі відверто політичні повноваження, як представлення законопроектів у Верховній Раді, участь у засіданнях Кабінету міністрів та урядових комітетів тощо. До речі, намагаючись знайти форму вирішення цієї проблеми, у нас нічого більш абсурдного ніж запровадити посаду міністра у зв’язках з Верховною Радою та першого заступника державного секретаря міністерства у зв’язках з парламентом не придумали.

Були закладені протиріччя в частині обов’язку державного секретаря міністерства забезпечувати стабільність і наступництво в роботі міністерства, а також в пов’язаності строку його повноважень зі строком повноважень Президента. Це особливо нелогічно, якщо зважити, що за Конституцією України Кабінет міністрів також складає повноваження перед новообраним Президентом. Тобто була закладена небезпека, що наші міністерства одночасно залишалися б і без політичного і без адміністративного керівництва.

Посада державного секретаря як державного службовця повинна характеризуватися політичною нейтральністю, тобто лояльністю до легітимного політичного керівництва держави. Але Президент ігнорував правила конкурсного відбору, аполітичності та професійності при відборі кандидатур на посади державних секретарів міністерств. Відповідно у нас на ці посади призначали народних депутатів та інших політиків, а міністрами, навпаки, часто ставали кар’єрні чиновники.

Незважаючи на пряме застереження, що припинення повноважень Кабінету міністрів чи зміни в його складі не можуть бути підставою для звільнення з посад державних секретарів міністерств, реальна практика складалася по-іншому. Ще при уряді А.Кінаха були очевидними окремі «хвильки» змін державних секретарів при призначенні нових міністрів. В.Янукович вирішив зробити в цій сфері справжнє цунамі.

В указі №345 був передбачений не дуже чіткий, але все ж обмежений перелік підстав для звільнення. Але стабільністю посади державних секретарів міністерств та їх заступників не відзначалися. За менш ніж два роки загалом було прийнято більше 50 указів про звільнення з посад. Наприклад, у міністерстві фінансів на посаді державного секретаря встигло побувати чотири особи. Спочатку рішення про звільнення хоча б для проформи аргументувалися, зокрема, переважала підстава «у зв’язку з переходом на іншу роботу». Згодом правові підстави для звільнення у рішеннях глави держави вже не зазначалися. Очевидно, роботи для всіх не вистачало. Щоправда, останнє цілком зрозуміло, адже в деяких міністерствах держсекретарів та їх заступників більше десяти.

До речі, в багатьох міністерствах поряд з державним секретарем — керівником апарату міністерства є ще й державний секретар, відповідальний за певний напрямок державної політики, наприклад, державний секретар з питань торгівлі, державний секретар з питань європейської інтеграції тощо. Це ще один приклад, коли державний службовець зобов’язаний займатися політичною діяльністю, що в принципі неприпустимо. В демократичних країнах для цього був би визначений політичний заступник міністра або член уряду, можливо, також «без портфеля».

Окремими аналітиками відзначалася тенденція «замикання» держсекретарів міністерств на держсекретаря уряду та адміністрацію глави держави, що загрожувало перетворенню уряду на декоративне утворення. Проте закиди опозиції про посилення впливу глави держави та його адміністрації на виконавчу вертикаль в цій частині видаються все ж дещо надуманими, адже і раніше заступників міністрів призначав та звільняв також Президент, а саме кадровий важіль поки що залишається вирішальним.

Загалом очевидно, що лише в найзагальніших рисах модель управління в міністерстві наближалася до європейських стандартів. Принаймні міністр отримав теоретичну можливість зайнятися розробкою політики та реформуванням у відповідних секторах державного управління. У оптимістів були сподівання, що після етапів «відторгнення» та «спотворення» відбуватиметься поступове коригування запровадженої моделі. По суті вимагалося зовсім небагато — ввести посаду заступника міністра як політика та покласти на нього політичні повноваження, від яких слід позбавити державних секретарів міністерств, забезпечити політичну нейтральність та професійність в доборі кадрів на посади державних секретарів міністерств, а також забезпечити стабільність перебування на посадах державних секретарів міністерств.

При цьому останні вимоги потребували не стільки нормативних новацій, скільки елементарного дотримання вже встановлених норм. Тому в цьому контексті дивує, що Президент, оцінюючи ідею інституту державних секретарів міністерств як «хорошу», звинувачує невідомо кого у «поганому виконанні». Адже до виконання всіх цих вимог практично ніхто, крім Президента, не був причетний, і саме глава держави призначав та звільняв державних секретарів та їх заступників.

Але якщо Президент вирішив, що ідея інституту державних секретарів міністерств помилкова взагалі, то чому вибрано такий дивний спосіб виправлення цієї помилки, адже по суті, крім назв посад, нічого не змінюється. Досі невідомо, який статус матимуть заступники міністрів — політичний чи держаних службовців. Відкритим залишається порядок здійснення повноважень, які сьогодні покладено на державного секретаря міністерства. Це питання указом не вирішено, адже на міністра перекладається лише три з більш ніж двадцяти п’яти повноважень, які здійснював або до реалізації яких був залучений державний секретар міністерства. Якщо протягом двох місяців не буде запроваджено окремої посади керівника апарату міністерства і всі повноваження офіційно будуть закріплені за міністром, який розподілятиме обов’язки між заступниками, то це означає, що ми повертаємося до «совкової» моделі управління і відмовляємося від розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерстві. Міністр буде зобов’язаний займатися такими другорядними питаннями, як організація роботи апарату міністерства, присвоєння рангів, формування кадрового резерву, управління майном тощо. Якщо ж більшість повноважень державних секретарів міністерства офіційно буде закріплено за заступниками міністрів, то виникає питання: для чого було змінювати назви посад і взагалі щось змінювати таким чином?

Необхідно звернути увагу і на суто юридичну сторону проблеми. На нашу думку, за формою даний указ, як і більшість інших актів Президента з питань адміністративної реформи, суперечить Конституції України. Згідно з Основним Законом, виключно законом визначається організація та порядок діяльності органів виконавчої влади. Натомість глава держави знову не скористався правом законодавчої ініціативи. Не відповідає Конституції України узурповане Президентом право призначати на посади перших заступників та заступників міністрів, припиняти їх повноваження на цих посадах та визначати кількість перших заступників та заступників міністрів. Повноваження глави держави вичерпно визначені Конституцією України, але згаданих вище повноважень в Основному Законі за ним не закріплено. Ця правова позиція підтверджена і рішеннями Конституційного суду України.

Ставлення гаранта додержання Конституції України до змісту Основного Закону та власне його додержання добре відоме. Вкотре, ігноруючи Конституцію України, глава держави переконує, що робити нелегітимним шляхом будь-які реформи, навіть з хорошими намірами, не можна. Це породжує нестабільність та ручне керування. В один «прекрасний» день випадкова особа, що раніше не мала жодного відношення до впровадження певної ідеї, навіть не розуміючи її, може поставити хрест на багаторічних напрацюваннях заради одноденних кон’юнктурних інтересів. Адже якби система керівництва міністерством була визначена законом, чи зміг би глава держави без будь-яких пояснень, публічних обговорень та обґрунтувань прийняти таке серйозне за наслідками для держави рішення, яке суперечить усім деклараціям про відкритість та європейську інтеграцію. Але найгірше, що цей крок тепер стоятиме на перешкоді, коли в цій державі все-таки з’явиться реальна політична воля до проведення адміністративної реформи.

Останнім «штрихом» в цій історії стала реанімація указом Президента від 3 червня 2003 року посади міністра Кабінету міністрів України та ліквідація посади державного секретаря Кабінету міністрів. Остання посада проіснувала аж три з половиною роки і, до речі, запроваджувалась вона практично в ідеальному вигляді. Зокрема у грудні 1999 року було вирішено, що апарат уряду повинен очолювати не член уряду, а «урядовий секретар», який призначається Кабінетом міністрів. Проте і той експеримент тривав недовго, а разом з відставкою уряду В.Ющенка главою держави було перейменовано не тільки посаду керівника апарату уряду, але й змінено порядок його призначення. Президент, знову ж таки всупереч Конституції, взяв на себе обов’язок виконувати цю почесну місію, очевидно, усвідомлюючи виняткову роль апарату уряду в державному механізмі. Під цим приводом до нового уряду був «приставлений» і новий керівник апарату. Мабуть, робота В.Яцуби на цій посаді цілком задовольняє главу держави, оскільки, відновлюючи титул «міністра уряду», його без довгих роздумів того ж дня присвоєно саме Володимиру Григоровичу. На такі «дрібниці», як подання прем’єр-міністра, яке відповідно до Конституції вимагається для призначення Президентом членів Кабінету міністрів, можна вже і не зважати. Можливо, В.Янукович вніс таке подання завчасно, намагаючись не допустити збоїв в роботі урядової канцелярії. Правда, ця версія є дуже сумнівною, якщо брати до уваги інформацію про деякі непорозуміння між першим міністром і теперішнім міністром уряду. На нашу думку, давши керівнику уряду пріоритет у кадровому питанні з заступниками міністрів, глава держави вирішив миттєво застосувати принцип стримувань і противаг у його власному, досить специфічному розумінні.

Незалежно від прихованих «ігор» з назвами посад та перепризначеннями можна спрогнозувати, які наслідки це матиме для держави та суспільства. Відтепер знову стає актуальним забезпечення інституційної пам’яті в роботі вищого та центральних органів виконавчої влади. Адже збільшення політичної квоти у виконавчій владі за рахунок посад державних службовців неодмінно позначиться при формуванні наступних урядів. У разі зміни керівника апарату уряду виникатиме спокуса замінити керівників департаментів, управлінь, особливо, якщо буде потреба задовольнити апетити політичних команд-переможниць. Це прямо впливатиме на ефективність роботи виконавчої влади, оскільки витрачатиметься час на підготовку нових фахівців тощо. Відсутність розмежування політики та адміністрування руйнує також засади державної служби, оскільки чиновники виступають заручниками в політичних іграх. І взагалі, чи будемо ми рухатись у прогресивному напрямку розвитку, якщо вище керівництво держави не буде дотримуватися вимог Конституції України та керуватись не державними, а кланово-груповими інтересами?