Україна—ЄС: деякі міркування напередодні київського саміту

Серед складових успіху будь-якої країни на міжнародній арені — здатність державної еліти тверезо співвідносити зовнішньополітичні цілі з наявними можливостями і обирати відповідні засоби. Євроінтеграція по-українськи довела справедливість цієї формули. Надмірні амбіції без реальної оцінки наявних ресурсів, фетишизація членства в ЄС, затяте очікування «сигналів» із Брюсселя разом з ілюзіями і мріями стали розлогими тернами на шляху до далеких, як і раніше, єврозірок.

Втім, у червні цього року, відкриваючи Четверту ялтинську зустріч, президент України вже досить стримано говорив про необхідність «конкретних кроків» і досягнення «десятків маленьких взаємних успіхів».

На традиційній зустрічі з главами дипломатичних місій 27 серпня 2007 р. глава держави зазначив: «Як комплекс практичних кроків я розглядаю курс європейської і євроатлантичної інтеграції». У своїй нещодавній статті в Le Figaro (серпень 2007 р.) за назвою «Україна піднімається до Європи» Віктор Ющенко наголосив, що «українці реалістично, по-новому дивляться на європейське питання».

Під час нещодавньої поїздки до Львова глава МЗС Арсеній Яценюк констатував, що Україна поки що не готова до вступу в ЄС. Чи означає це, що настав тверезий період європрагматизму під гаслом політичної асоціації й економічної інтеграції? Чи євроідея стала номінальною (ритуальною) зовнішньополітичною константою, і країна рушила об’їзним шляхом найменшого опору, який, за великим рахунком, веде в нікуди?

Саме час запитати себе: скільки пройдено, скільки ще йти і, взагалі, де ми зараз перебуваємо в системі європейських координат? Майбутній саміт навряд чи дасть вичерпні відповіді на ці запитання, хоча його, мабуть, назвуть етапним, знаковим тощо. Безумовно, не варто применшувати значущість київської зустрічі. Сторони обговорять ситуацію в Україні і ЄС, хід двостороннього співробітництва в різних сферах, зокрема виконання Плану дій Україна—ЄС. «Звірять годинники» з підготовки нової посиленої угоди. Проте саміт, найімовірніше, матиме технічний характер, і проривами у відносинах з ЄС не позначиться. Тим більше що пройде він у підвішеній внутрішньополітичній ситуації, напередодні парламентських виборів, наслідки яких оцінюються по-різному.

Про «домашнє завдання» і новий договір

Безперечно, одним із важливих механізмів реалізації стратегії європейської інтеграції є виконання Плану дій Україна—ЄС на 2005—2007 рр. Зробимо застереження одразу. При всіх позитивах цей документ є допоміжним інструментом для внутрішніх трансформацій, і всіх проблем підготовки України до інтеграції в ЄС не розв’язує. Проте від успішності його реалізації значною мірою залежить подальший формат відносин України з ЄС. Як виконує це трирічне «домашнє завдання» Україна? Центр Разумкова спробував відповісти на це запитання, провівши в рамках проекту «Громадський моніторинг Плану дій Україна—ЄС», підтриманого Міжнародним фондом «Відродження» і Швейцарським агентством з розвитку і співробітництва, серію експертних і соціологічних досліджень (у грудні 2006-го і квітні 2007 р.). Загалом результати мають такий вигляд. На думку експертів, досвідчених у перипетіях євроінтеграції (а їхні позиції практично збігаються з оцінками пересічних громадян), Україні вдалося досягти певних успіхів у сфері демократизації країни. 46% зазначили значний прогрес у забезпеченні свободи ЗМІ (у грудні цей показник становив 55%). 27% зафіксували помірний прогрес. Переважно позитивно оцінюється ситуація із забезпеченням прав національних меншин: 30% респондентів переконані, що вдалося досягти значного прогресу (у грудні — 31%), 31% обрали оцінку «помірний прогрес» (у грудні — 39%).

Експерти вважають, що за час виконання Плану дій Україні вдалося домогтися певних успіхів на шляху будівництва громадянського суспільства (18% опитаних відзначили значний прогрес, 32% — помірний). Досить оптимістичні оцінки щодо забезпечення прав людини й основних свобод (значний і помірний прогрес на цьому напрямі побачили відповідно 13% і 34% опитаних).

Проте більш ніж стримано представники експертних кіл оцінюють боротьбу з корупцією, забезпечення незалежності судової влади, зрушення в соціально-економічній сфері.

З грудня 2006-го по квітень 2007 р. кількість респондентів, які не попобачили жодних втішних результатів боротьби з корупцією, зросла з 66% до 76%. До речі, і європейські експерти зазначають, що саме корупція в Україні, яка «набула характеру епідемії», є головною перешкодою соціально-економічного розвитку. Презентуючи тиждень тому на координаційній нараді керівників правоохоронних органів чергові антикорупційні ініціативи, Віктор Ющенко поскаржився, що «жити в такій корупції неможливо, це не дає розвиватися країні».

Схожа невтішна динаміка спостерігається і в оцінках забезпечення незалежності судової влади — у грудні 2006 р. цілковиту відсутність прогресу в цій сфері зафіксували 57%, у квітні 2007 р. — 72%. Дивуватися таким оцінкам не варто, оскільки в країні нині діє розбалансована, напівзруйнована судова система, точиться відверта боротьба за контроль над судами. У справи української Феміди втручаються владні і політичні інституції.

Так само не вселяють оптимізму й оцінки соціально-економічних досягнень. Мотиви подібного скепсису зрозумілі з ряду причин. По-перше, не забезпечено безпеку бізнесу і права інвесторів. Адміністративний і податковий тиск уже став притчею во язицех. За словами президента, «ми маємо найгіршу у світі податкову систему». (За оцінками міжнародних експертів, із 175 національних податкових систем українська перебуває на 174-му місці).

По-друге, високий рівень тінізації економіки. Посилаємося знову ж на главу держави. За його оцінками, майже 50% національної економіки працює «у тіні». По-третє, небезпечних масштабів досягло соціальне розшарування суспільства. Вже не перший рік фіксується критичне співвідношення доходів найбагатших і найбідніших громадян України — 30:1 (у країнах ЄС ця пропорція становить 5,7:1, у Китаї — 7:1, у Японії — 4,3:1). Нинішня ситуація в сфері екології й охорони здоров’я загальної картини не поліпшує.

Загалом є підстави говорити про те, що План дій при всіх позитивах і очевидних досягненнях реалізується «вибірково» і не повною мірою. У системі двох координат (демократичні свободи і соціально-економічний розвиток) неважко визначити траєкторію руху країни. На жаль, поки що демократичні трансформації нівелюються повільністю перетворень в економіці і соціальній сфері. А це на тлі перманентної внутрішньополітичної нестабільності загрожує дезорієнтацією країни, «всиханням» проєвропейських настроїв у суспільстві і, нарешті, профанацією самої ідеї руху України в Європу.

Хотілося, щоб новий базовий договір, який сьогодні, по суті, є серцевиною переговорного процесу, виконувався ефективніше, ніж згаданий План дій. Але для цього необхідні принаймні чотири умови.

По-перше, політична воля дер­жавного істеблішменту, готовність національної еліти жити й керувати країною за європейськими правилами і стандартами. За результатами квітневого дослідження, 70% наших співгромадян такої готовності серед можновладців не бачать. І експерти, у свою чергу, вважають цю проблему однією з головних перешкод на шляху євроінтеграції. (До речі, поряд із цією проблемою вони зазначають також нездатність лідерів країни визначати і реалізувати на практиці стратегічні пріоритети.)

По-друге, євроінтеграційний курс має знаходити стабільну суспільну легітимізацію, тобто широку підтримку громадян країни. На жаль, у суспільстві поки що не склався консенсус з приводу того, що євроідея може стати загальнонаціональною, об’єднавши міста і села країни. Наведемо (без коментарів) лише кілька цифр із соцдосліджень Центру Разумкова. У вересні 2005 р. 36% громадян позитивно відповіли на запитання про те, чи зможе інтеграція в ЄС стати загальнонаціональною ідеєю, яка об’єднає всі регіони України, 39% — негативно. У квітні 2007 р. ця пропорція змінилася не в кращий бік — 31% і 44% відповідно.

По-третє, потрібні високопрофесійні кадри активних євроінтеграторів на середньому рівні управлінського ланцюжка. З цим теж поки що якось не складається. На різних форумах і конференціях, присвячених проблемам відносин Україна — ЄС, тільки ледачий не говорить про кадровий дефіцит.

По-четверте, потрібні ресурси, причому значно більші, аніж ті, які виділялися в минулі роки. Лише один штрих: у 2006 р. із скромних 5,2 млн. бюджетних гривень, спрямованих на реалізацію Державної програми з інформування громадськості про євроінтеграцію, 4,4 млн. було витрачено на проведення Першого міжнародного медіафоруму «Україна на інформаційній карті світу». Захід мав, м’яко кажучи, дещо непряме відношення до євроінтеграційного процесу. Проте, за великим рахунком, необхідно, нарешті, на бюджетному рівні чітко усвідомити, що не паперовий, а реальний рух до європейських стандартів — річ дуже і дуже витратна.

Нарешті, пригадаймо, що План дій підписувався в ситуації євроейфорії, а новий документ готується в інших реаліях. І європейські партнери вже дивляться на Україну зовсім іншими очима...

Переговори щодо нового договору проходять зовсім не просто. Американський політолог Фред Ікле якось зауважив: «Щоб переговори відбулися, потрібні дві умови: спільність інтересів і розбіжність інтересів. Без спільності інтересів ні про що домовитися не можна; без розбіжності інтересів домовлятися нема про що».

За обережними прогнозами глави української делегації, заступника міністра іноземних справ Андрія Веселовського, підготовка документа протриває близько 10 місяців. Відбуваються поки неофіційні консультації щодо формування зони вільної торгівлі, проте на офіційному рівні розмова про неї розпочнеться не раніше вступу України до СОТ.

Напередодні чергового раунду переговорів щодо нового документа цілком доречно поміркувати над тим, яким він має бути бодай загалом.

Очевидно, що положення договору мають наближати країну до європейських стандартів якості життя, стимулювати відповідні соціально-економічні трансформації. Ідеться, зокрема, й про згадані вище проблеми реалізації Плану дій (боротьба з корупцією, реформа судової системи тощо).

У договорі потрібно зафіксувати ефективні механізми політичної асоціації й економічної інтеграції — розширити доступ України на внутрішній ринок ЄС, сформувати зону вільної торгівлі.

Документ має максимально сприяти реалізації в Україні системи прозорого, ефективного, відповідного європейським стандартам державного управління, стати каталізатором змін у політичному процесі.

Положення договору мають бути максимально конкретні, що забезпечить чіткість їхньої реалізації і зрозумілість для населення країни. Слід зважити на уроки реалізації попереднього Плану дій (зокрема уникнути розпливчастих формулювань, які відкривають широкий простір для формальних звітів).

У договір потрібно закласти дійовий механізм контролю за його виконанням, тобто передбачити регулярний моніторинг (у т.ч. суспільний), розробити відповідну методику та створити механізми зворотного зв’язку на рівні уряд—громадськість.

Зрозуміло, що новий договір, навіть у середньостроковій перспективі, не запалить для України зелене світло членства. Важливо інше — його мобілізуюча функція, алгоритм конкретних і прагматичних дій.

Про європрагматизм по-українськи

Словники трактують інтеграцію як, грубо кажучи, певний процес об’єднання в одне ціле. Очевидно, теперішній стан відносин України з ЄС варто оцінювати швидше як партнерство та співробітництво. Взаємовигідне, поглиблене, динамічне, але... співробітництво. Така констатація зовсім не означає відмову від стратегічної мети вступу до ЄС, є швидше усвідомленням того, що саме ці «десятки маленьких взаємних успіхів», набравши критичної ваги, внесуть до переговорного порядку денного тему членства України в Європейському Союзі. Коли це відбудеться, залежить від нас самих. Точніше кажучи, від команди, яка стоїть за державним штурвалом. (Утім, термін «інтеграція» викарбуваний в ряді офіційних документів, намертво ввійшов до політичного лексикону, тому для простоти викладу будемо його використовувати, пам’ятаючи про сказане вище.)

Останнім часом лави євроромантиків помітно порідшали. Одних уже немає на політичній арені, інші заклопотані електоральним самовиживанням, треті записалися в песимісти, а четверті (на чолі з президентом?) зміцнили ряди європрагматиків.

Останні заяви офіційного Києва з приводу відносин із ЄС підштовхують до думки про те, що на Печерських пагорбах відбулась якась переоцінка цінностей і поступово позначаються більш реалістичні підходи до розвитку партнерства з Брюсселем. Наскільки ця тенденція закріпиться, покаже час. Варто сподіватися, що час «принизливого очікування і вимагання сигналів» минув.

Утім, офіційний Київ дав недвозначно зрозуміти, що від предметної розмови з Брюсселем із приводу європерспектив він зовсім не відмовляється. На вже згаданій зустрічі з послами президент, розмірковуючи про важливість переговорів стосовно нової базової угоди, зазначив, що «наша мета — чітко сформулювати європейську перспективу в цій угоді».

Проте «приземлена» політика на європейському напрямі потребує чорнової копіткості, професійної рутинності, чіткої організованості державної машини, єдності зусиль і продуктивного постійного діалогу з партнером, незважаючи ні на які внутрішньополітичні колізії. Зрештою нам слід відкоригувати філософію євроруху, покладену в основу вже дещо постарілої «Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу», останні зміни до якої вносилися в січні 2001 р.

В іншому разі «заземлення» європейського курсу може викликати деградацію співробітництва і втрату європерспектив назавжди. Україна перетвориться на безнадійно позаблокову, санітарно-буферну зону з невиразною зовнішньою політикою і стагнуючою економікою.

Іншими словами, прагматизм буває різний. Здоровий прагматизм — це серія послідовних конкретних й успішних дій, які просувають країну вперед, це жорстке відстоювання своїх національних інтересів. Про останнє в діалозі з ЄС ми іноді скромно забуваємо.

На наш погляд, цілком справедлива теза, озвучена помічником прем’єр-міністра України Андрієм Фіалком на недавньому круглому столі, організованому Центром Разумкова: «Нам не потрібно соромитися захищати свої права, не потрібно соромитися, якщо ми в чомусь не згодні з Європейським Союзом... Потрібно чітко уявляти реальні можливості співробітництва з ЄС, щоб прораховувати свої кроки й уміти відстоювати свої національні інтереси».

Про національні інтереси. Україна в односторонньому порядку максимально спростила візовий режим для громадян країн ЄС. Проте ніякої взаємності з боку Брюсселя не було виявлено. Ситуація з отриманням заповітної наклейки до паспорта, м’яко кажучи, має не найкращий вигляд, а часом доходить до абсурду. Пригадаємо, як нещодавно бельгійська сторона двічі з невідомих причин відмовляла у видачі віз членам української делегації, запрошеної європарламентарями в рамках спеціальної програми «Європейські ознайомлювальні візити». Справа дійшла до вручення сердитих нот і дипломатичного конфлікту.

А незабаром двом дитячим музичним колективам довелося танцювати та співати під вікнами посольств провідних європейських країн, щоб підтвердити свою «профпридатність» і довести консульським працівникам, для чого їм потрібні візи.

Мабуть, ситуація зміниться на краще, коли набуде чинності підписана з ЄС угода про спрощення оформлення віз. Але варто також пам’ятати, що вступ країн — «новобранців» ЄС до Інформаційної Системи Шенген (SIS) — факт неминучий, і мільйони українців невдовзі це відчують на власній кишені.

Україна пішла на серйозні поступки та дуже суттєві витрати, підписавши 18 червня 2007 р. Угоду про реадмісію, яка передбачає зокрема облаштування спеціальних центрів для нелегальних мігрантів. Безумовно, створення єдиного реадмісійного простору з ЄС та іншими сусідніми країнами потрібне. Але, з огляду на те, які умови висуває міжнародне співтовариство для утримання нелегалів (а їх нині, за деякими даними, перебуває в Україні близько п’яти тисяч), це дуже і дуже значне навантаження на національний бюджет країни. Нашої країни, просторами якої поневіряються 130 тисяч її бездомних малолітніх громадян. До речі, на програму боротьби з дитячою безпритульністю в нинішньому році виділено всього тільки 20 млн. грн. — тобто в середньому 154 грн. на кожного безпритульного...

Утім, так чи інакше найбільш прагматичні підходи передбачають саме розвиток контактів за напрямами, які становлять обопільний інтерес. Ідеться про торговельно-економічне, інвестиційне співробітництво (в 2007 р. ЄБРР узяв інвестиційні зобов’язання на суму 2,6 млрд. євро в рамках реалізації 130 проектів). Потрібно розвивати партнерство у сфері енергетики (зокрема просувати спільні проекти розвитку вітчизняної енергетичної інфраструктури та впровадження енергозбережних технологій).

Потрібно зміцнювати політико-дипломатичний діалог, продовжувати досить успішну практику підтримки Україною позицій ЄС у регіональних і міжнародних проблемах. (Офіційний Київ приєднався до більш ніж тисячі відповідних заяв і виступів ЄС, що становить приблизно 92% від їхнього загального числа.) Безумовно, важливою видається й участь країни в реалізації загальної європейської політики безпеки й оборони...

Проте абсолютно очевидно, що продуктивність співробітництва у згаданих напрямах залежить від ряду умов. Конче потрібне подолання перманентного протистояння всередині владних структур і забезпечення ефективної координації державних органів на європейському напрямі. Потрібна модернізація стратегічних підходів до партнерства з ЄС. (Доцільно розробити нову стратегію просування до ЄС з урахуванням теперішніх реалій у двосторонньому співробітництві, внутріукраїнських інституціонально-структурних трансформацій.) Потрібно поступово заповнювати вже згадуваний кадровий дефіцит.

«Архіважливо» формувати загальнонаціональний консенсус навколо євроінтеграційного курсу — тобто проводити відповідну інформаційну кампанію, м’яко кажучи, більш ефективно, ніж у попередні роки.

У квітні нинішнього року 77% наших співгромадян повідомили, що інформація про ЄС в українських мас-медіа — обмежена, неповна або такої інформації дуже мало. Але інтерес до ЄС в українському суспільстві дуже високий — 63% опитаних хотіли б якнайбільше знати про Євросоюз.

Замість висновку

Як кажуть, курчат на самітах рахують. Проте на вересневій зустрічі в Києві навряд чи відбудеться такий підрахунок. ЄС, зосереджений на внутрішніх проблемах, очікуватиме розстановки сил на верхніх поверхах української влади, готуватиметься до прийняття нового конституційного договору, проводитиме інституціональні трансформації.

М’яч — на українському боці. Варто запитати: що зміниться в країні після прийдешніх парламентських виборів, як вони вплинуть на темпи та характер євроінтеграційного процесу? З огляду на передвиборні декларації, серед основних політичних гравців, які визначатимуть розстановку сил у новому парламенті, противників просування до ЄС не спостерігається, швидше навпаки. Чи означає це, що фрази про європейські стандарти життя, які кочують з однієї передвиборної програми до іншої, зрештою обернуться на практиці тими самими «десятками маленьких взаємних успіхів», відчувши котрі наші співгромадяни упевняться в новій якості європейського курсу країни?..

На шляху євроінтеграції допущено чимало помилок і промахів, породжено хибних ілюзій і міфів. Але, як казав Фрідріх Ніцше: «Тільки той, хто будує майбутнє, має право бути суддею минулого». Додамо до цього ще одну, вже американську, мудрість — «Перед минулим — схили голову, перед майбутнім — засукай рукави»...