Чотири умови успішної реформи ЖКГ

Успіх розпочатої реформи залежить від того, наскільки темпи необхідних перетворень у секторі житлово-комунального господарства зможуть наздогнати зростаючі тарифи на енергоносії та комунальні послуги.

Останні два роки всі українські уряди наголошували на реформі ЖКГ як одній з умов одержання міжнародної допомоги й досягнення енергетичної безпеки країни. Передбачалося, що різке підвищення тарифів (із соціальною компенсацією бідному населенню) приведе до швидкого скорочення споживання енергоносіїв і навантаження на бюджет, збільшить приплив інвестицій у комунальний сектор і створить стимули для його нормального розвитку. Поява в листопаді 2016-го перших комунальних платіжок із новими тарифами на теплопостачання одразу підвищила градус соціальної напруги. Водночас у населення зросли побоювання втратити право на одержання субсидій. А уряду терміново треба відповісти на запитання: чи правильно обрано шлях для реформи ЖКГ і чи є шанс на її продовження й успіх?

Ефект скорочення споживання енергоносіїв унаслідок різкого підвищення тарифів став слабшати. За даними Міненерговугільпрому й НАК "Нафтогаз України", у 2015 р. споживання населенням, бюджетними організаціями та підприємствами теплокомунальної енергетики (ТКЕ) природного газу скоротилося порівняно з попереднім роком на 22,2%, а за перші дев'ять місяців 2016-го - лише на 6,8% (навіть без коригування на кліматичні фактори й поставки в зону АТО в січні-лютому 2015 р.). Подальше скорочення споживання енергоносіїв можливе тільки при підвищенні енергоефективності в житловому секторі.

Міжнародний досвід свідчить, що реформа ЖКГ - це тривалий процес, який може розтягнутися на десятиліття, тому потребує збереження до неї високої довіри з боку суспільства. Приведення тарифів до ринкового рівня (як частина реформи) відбувається поступово. Наприклад, Угорщина розпочала тарифну реформу в середині 90-х минулого століття, але тарифи там продовжували субсидіювати до 2010-го. Такий підхід дає змогу узгоджено реалізовувати всі елементи реформи, забезпечуючи економічні й соціальні передумови для її продовження.

Реформа ЖКГ - це не просто підвищення тарифів. Успіх її здійснення залежить від виконання чотирьох основних умов. Перша: до підвищення тарифів необхідно забезпечити комерційний облік споживаного населенням газу, теплової енергії та води. Споживач повинен бачити, за що він платить, і мати можливість скорочувати обсяг споживання, а отже, і плати.

Друга умова: формування комунальних тарифів має стимулювати виробника комунальних послуг скорочувати витрати, а не просто перекладати їх на споживача.

Третя: темпи підвищення тарифів мають відповідати темпам перебудови системи соціальної підтримки незаможних родин. Кошти на соціальну підтримку мають бути гарантовані в бюджеті. А система верифікації (перевірки) доходів населення, необхідна для регулювання доступу до субсидій, має викликати довіру в громадян.

Четверта умова: від самого початку тарифної реформи необхідно активно задіяти програми підвищення енергоефективності, фінансовані державою і за кошти міжнародних фінансових організацій (МФО). Це допомагає загальмувати зростання витрат населення на оплату комунальних послуг при підвищенні тарифів.

Ігнорування цих умов, порушення послідовності їх реалізації веде до ризиків соціальних протестів (аж до "енергетичних бунтів", як це було в Болгарії) і зупинки реформи ЖКГ.

Початок реформи ЖКГ в Україні чітко позначив ризики, пов'язані з проблемами виконання перелічених умов. По-перше, тарифи було різко підвищено до забезпечення населення приладами обліку (лічильниками). На початок тарифної реформи в 2015 р., за даними Нацкомісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики і комунальних послуг (НКРЕКП), оснащення будинковими лічильниками тепла становило тільки 34%, а до січня 2016 р. - до 52%.

Уряд Яценюка взяв зобов'язання перед МВФ довести цей показник, як і рівень оснащення населення лічильниками газу, до 100% до початку 2017 р. Але вже зараз очевидно, що завдання нездійсненне: за прогнозом Мінрегіонбуду, до початку опалювального сезону повинні були встановити 65% від необхідної кількості будинкових лічильників тепла.

Аналогічна ситуація із встановленням газових лічильників. Поки що тільки 82% домогосподарств із газовими колонками обладнано лічильниками, хоча універсальний комерційний облік газу мав бути забезпечений до
1 січня 2016 р. У результаті населення платить за підвищеними тарифами не за те, що фактично споживає, а за встановленими нормативами, які не відображають реального газоспоживання.

По-друге, існуюча методологія формування тарифів не стимулює скорочення витрат. Україна так і не змогла перейти на тарифостимулююче ціноутворення. Тарифи, як і раніше, розраховують за методологією "витрати плюс інвестиційна складова". Монополісти-постачальники послуг значно завищують вартість послуг, закладаючи в них свою неефективність (величезні втрати в мережах, роздутий персонал). Приміром, за даними НКРЕКП, у 2015 р. втрати теплоенергії в мережах становили 17%, а в деяких компаніях доходили до 40%. Тоді як у сучасних мережах вони не повинні перевищувати 10%. У силу асиметричності інформації між компаніями й регулятором, НКРЕКП практично не могла перевірити об'єктивність усіх включених у тарифи витрат, наприклад обґрунтованість цін, за якими ліцензіати закуповували матеріали.

По-третє, темпи зростання тарифів на комунальні послуги не відповідали темпам підвищення енергоефективності й перебудови системи соціальної підтримки. Зростання тарифів було різким - середні тарифи на газ і централізоване теплопостачання за три роки були підвищені у
8,4 і 4,9 разу відповідно. Воно випереджало графік МВФ, згідно з яким підвищення ціни на газ для населення до 100% паритету з ціною імпортного газу мало відбутися тільки у квітні 2017 р.

Зростання тарифів у секторі ЖКГ збіглося зі значним скороченням реальних доходів населення під час економічної кризи. Усе це посилило соціальну напругу в суспільстві, хоча частково така напруга була ослаблена спрощенням порядку надання субсидій. Обсяг бюджетних коштів на субсидії "комунальних" платежів теж зріс - із 1,7 млрд грн у 2014 р. до 40,3 млрд грн у 2016 р. (тобто в 23,9 разу). Ризики розривів у системі соціальної підтримки збільшилися. За оцінками уряду, у наступному опалювальному сезоні середній розмір субсидій на одне домогосподарство становитиме 2000 грн, а кількість домогосподарств, що підпадають під програму субсидій, становитиме 8–
9 млн (з 15 млн існуючих домогосподарств).

Таким чином, без зміни системи соціальної підтримки потреба в субсидіях на 2017 р. перевищить 100 млрд грн. У проекті держбюджету-2017 закладено поки що тільки 50,7 млрд грн (а до другого читання цифру знижено до 47 млрд!). Оскільки поява додаткових джерел доходів малоймовірна, слід очікувати серйозних заходів щодо скорочення кількості одержувачів субсидій. Опалювальний сезон уже розпочався, а дискусії про систему верифікації доходів тривають. Уже зрозуміло, що запропонувати прийнятні для суспільства методи обмеження групи одержувачів субсидій ЖКГ уряду буде нелегко.

Без швидкого підвищення енергоефективності в секторі ЖКГ реформа може захлинутися. Поки що масштаб реалізованих програм з підтримки зростання енергоефективності в ЖКГ не відповідає реальним потребам. Державних коштів недостатньо. Наприклад, у 2016 р. "теплі кредити" з бюджету становили не набагато більше 2,3 млрд грн, що дорівнює лише 0,15% від необхідних інвестицій в енергоефективність. У проекті бюджету на 2017-й кошти на програму "теплих кредитів" поки що не закладені. Початок роботи Фонду енергоефективності, концепція якого обговорювалася ще в
2014 р., заплановано тільки на другий квартал 2017-го.

У рейтингу Світового банку Doing Business-2017 Україна піднялася лише на одну позицію і посідає 80-те місце. Відсутність змін в інвестиційному кліматі стримує приватні інвестиції в енергоефективність. За даними Європейської бізнес-асоціації, за останні два з половиною роки індекс інвестиційної привабливості нашої країни практично не змінився - 2,72 і 2,88 у першому кварталі 2014-го і першій половині 2016-го відповідно. Сприятливим для інвестиційної привабливості вважаються показники індексу вище трьох.

Доступне фінансування від міжнародних фінансових організацій використовується незадовільно. Міжнародні партнери виділили Україні 1,623 млрд дол. на підвищення енергоефективності. Це у 18 разів більше, ніж усі "теплі кредити" від уряду за останні два роки. Але ця допомога заблокована через неефективну взаємодію української виконавчої влади з міжнародними донорами. За словами колишнього директора офісу Світового банку в Києві Чімяо Фана, на кінець 2015 р. Україна використала лише 100 млн дол. (3,6%) із загального портфеля виділених кредитів. Це найнижчий показник серед країн Європи й Центральної Азії (для порівняння: у 2012 р. Україна була одним з лідерів у регіоні з рівнем вибірки кредитів близько 30%). Серед причин - тривалі процедури узгодження кредитних гарантій у Мінфіні, невміння працювати за фінансовими правилами МФО.

Усі ці "національні особливості" реформи ЖКГ в Україні створюють реальні ризики для її успішного продовження, оскільки значною мірою перекладають "ціну" реформи на населення й перешкоджають створенню кредиту довіри.

Дуже важливо вчасно провести коригування державної політики й наблизити темпи реальних реформ у ЖКГ до темпів зростання тарифів. Необхідно прискорити встановлення лічильників газу й тепла для населення, що дасть змогу оплачувати послугу залежно від її кількості та якості. Публічна дискусія про непрозорість методології формування тарифів на газ і тепло для населення має перейти в площину професійних рішень регулятора, що стимулюють виробника до зниження, а не завищення своїх витрат. Механізми верифікації доходів одержувачів субсидій повинні викликати довіру в суспільства. Фінансування субсидій ЖКГ має бути передбачено в бюджеті 2017 р. в обсязі, що відповідає реальним потребам.

Ключовим фактором для досягнення успіху буде різке збільшення обсягу фінансових ресурсів на програми підвищення енергоефективності в секторі ЖКГ. Першочергове завдання - реальне використання виділених МФО коштів на підвищення енергоефективності. Треба прискорити механізм надання Мінфіном кредитних гарантій за програмами МФО, пов'язаними з підвищенням енергоефективності. Державні/комунальні компанії та місцева влада повинні навчитися працювати з МФО по реалізації проектів у рамках виділених кредитних ліній, включаючи моніторинг їх виконання і підготовку звітності з використання коштів.

Державі вже зараз необхідно значно збільшити бюджетну підтримку програм з підвищення енергоефективності в секторі ЖКГ. Використання власних і позикових коштів потребує ретельного моніторингу ефективності держпрограм на основі цільових показників, яким довіряють міжнародні кредитори, інвестори та суспільство. Такі показники енергоефективності було розроблено Міжнародним енергетичним агентством. На їх основі вже кілька років аналітичний центр "Нова соціальна й економічна політика" за підтримки ПРООН веде моніторинг енергоефективності регіонів і галузей України, у тому числі ЖКГ. 2 листопада на VIII Міжнародному інвестиційному бізнес-форумі "Енергоефективність і відновлювана енергетика" був представлений черговий звіт про енергоефективність у секторі теплозабезпечення. На жаль, систему моніторингу енергоефективності на основі міжнародних показників поки що не взято на озброєння органами державної влади.

Необхідність реформи в секторі ЖКГ очевидна. Її продовження залежить від того, наскільки темпи необхідних перетворень у секторі ЖКГ, перелічених вище, зможуть наздогнати темпи підвищення тарифів. Альтернатива - продовження тарифного субсидування доти, доки не вдасться підтягти реалізацію основних складових реформи. Це не популізм. Це суха констатація уроків міжнародного досвіду. Найближче майбутнє покаже, який із сценаріїв вибере українська влада.