"Спеціальна" свобода мирних зборів

В Україну повертається дискусія про законодавче регулювання свободи мирних зібрань разом із дванадцятим і тринадцятим в історії варіантами проектів спеціального закону про протести (№3587 та №3587-1).

Зареєстровані в парламенті ще півроку тому, вони знову актуалізуються через прагнення лобістів одного з них якомога швидше "освятити" його текст у Європі. Роль такої церкви зі святою водою для законопроектів для української влади традиційно грає Венеційська комісія: 14–15 жовтня її експерти спільно з експертами Бюро з прав людини ОБСЄ планують оприлюднити черговий висновок щодо відповідності проектів європейським стандартам. Черговий - бо кілька таких висновків на попередні українські проекти вже було. Вітчизняні ж лобісти як ідеї регулювання свободи зібрань саме спеціальним законом, так і конкретного варіанту законопроекту традиційно планують назвати у ЗМІ свій варіант "більш європейським" і поквапитися влаштувати голосування у Верховній Раді. Що ж там насправді напише Венеційська комісія - для рушіїв цього процесу буде традиційно вторинним.

Розвиток усієї цієї історії, вочевидь, збіжиться з подальшим розвитком цілком закономірної дискусії про реальний стан поліцейської реформи в Україні, а також із просуванням уже анонсованих керівництвом МВС та Нацполіції неадекватних законодавчих ініціатив про "презумпцію правоти поліцейського", покарання за "образу" правоохоронців, збільшення часу затримання людей за підозрою у скоєнні правопорушення та заборону відеозйомок поліцейських.

Лобісти обох процесів - представники двох різних ситуативних політичних угруповань. Проте мій сумний восьмирічний досвід захисника свободи зібрань підказує мені, що вони все одно об'єднаються. Надто схожа риторика. До того ж стан свободи зібрань в усіх без винятку державах безпосередньо залежить від дій або бездіяльності правоохоронців. Тому зараз справедливо було б говорити одразу про обидва небезпечних політичних процеси. Але в цій статті я поки що обмежуся іншим питанням: а чи справді сучасній Україні потрібен саме спеціальний закон про мирні зібрання?

Політика, а не право

Дозволю почати з цитат судді Конституційного Суду Станіслава Шевчука, який недавно разом з іншими суддями у своєму Рішенні № 6-рп/2016 поставив крапку в давній спекулятивній дискусії навколо радянського і пострадянського актів - визнав неконституційними Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР"№ 9306–XI від 1988 р. (до цього моменту про це йшлося в рішеннях Верховного Суду України, Європейського суду з прав людини, Вищого адміністративного суду України та навіть рішеннях окремих прогресивних місцевих адміністративних судів) і пострадянський дозвільний порядок проведення релігійних зібрань зі спеціального закону про релігійні організації.

У 2013 р., коли пан Шевчук входив до складу Палати Європейського суду, в окремій думці ad hoc до Рішення у справі "Шмушкович проти України" він написав: "Конституція України не вимагає прийняття будь-якого закону, від якого залежало б право на мирні зібрання. Стверджувати протилежне означає прийняти стару позитивістську ідею про те, що положення Конституції про права та основні свободи людини не мають прямої дії і вимагають прийняття "дозвільного" законодавства. Але, на мій погляд, стаття 39 у поєднанні зі статтею 8 Конституції, яка встановлює пряму дію конституційних положень, підлягають безпосередньому застосуванню судами, і кожен може звернутися до суду безпосередньо для захисту конституційних прав і свобод на основі Конституції України (п. 3 статті 8) ...основна проблема щодо мирних зібрань в Україні полягає не у відсутності відповідного закону, а в дивній спотвореній судовій практиці деяких судів нижчих інстанцій, які застосовують положення радянського законодавства замість відповідних положень Конституції України. ...рішення щодо того, чи приймати спеціальний закон, чи залишити це питання у рамках судової практики, знаходиться в делікатній сфері вибору національної правової політики. ...На мій погляд, при вирішенні питань, пов'язаних із особистими свободами, Держава повинна утримуватися від їх регулювання та обмежуватися регулюванням таких обмежень, які є необхідними у демократичному суспільстві. ...Ми повинні врахувати складні зв'язки між свободою зібрань і свободою слова, і внутрішня логіка обох свобод не потребує прийняття відповідного законодавства для того, щоб ці свободи виконувалися в демократичному суспільстві".

Крім того, Станіслав Шевчук тоді визнав, що вимоги ухвалити саме спецзакон в Україні мають політичне, а не правове підґрунтя, і додає: "...Це питання було предметом палких суперечок в Україні протягом останніх двадцяти років. Багато було висловлено проти введення такого закону, і ряд законопроектів з цього питання було представлено на розгляд парламенту. ...Я не беруся оцінювати [тодішні] законопроекти, представлені на розгляд українського парламенту, але я усвідомлюю, що цей момент може бути використаний деякими політичними силами в Україні, щоб ввести таке регулювання свободи зібрань, яке могло б мати руйнівні наслідки для цивільного суспільства і демократичного процесу в Україні".

Нижче я наведу цитати з найбільш небезпечного нинішнього варіанту спецзакону про зібрання, аби довести, що благими намірами його лобісти не керуються. А поки що лише скажу: вони стверджують, буцім конституційний припис - "обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону" - вимагає саме ухвалення спеціального закону. Ось що про це думає пан Шевчук: "У статтях 39 і 92 Конституції України не міститься вимоги прийняття спеціального закону. Стаття 39 має пряму дію, і лише обмеження в інтересах національної безпеки або громадського порядку повинні бути чітко передбачені у законі українського парламенту. У той же час ні стаття 39, ні стаття 92 не забороняє парламенту приймати спеціальний закон про мирні зібрання…"

І справді: спеціальний закон про зібрання чи зміни до вже наявних законів, у яких сьогодні згадуються різні питання зібрань, - це, як і було сказано вище, нива делікатної сфери вибору національної правової політики. Тобто вибору як політичних сил, так і громадянського суспільства України. Зокрема я належу до адептів тієї правозахисної школи, яка стверджує, що "обмеження ... судом відповідно до закону" - це про процедуру судових обмежень зібрань, яка вже виписана в такому українському законі як Кодекс адміністративного судочинства (КАС). А підстави для таких судових обмежень містяться в тій самій статті Конституції ("в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей").

Звісно, все це зовсім не означає, буцім зміни в законодавстві непотрібні. До КАС варто вносити уточнення, щоб місцеві суди не спекулювали, зокрема, на нечіткості в розумінні словосполучення "громадський порядок". В Закон про Нацполіцію варто прямо написати, що поліцейські мають захищати учасників будь-яких зібрань (бо, як з'ясувалося, вони не завжди пам'ятають норму про те, що вони мають захищати від правопорушень взагалі будь-яких людей). А в Законі про Нацгвардію треба взагалі заборонити військовослужбовцям втручатися у зібрання під час якихось локальних правопорушень всередині. Вирішити інші проблеми зі свободою зібрань в Україні покликані три вдалих з п'яти "неспеціальних" законопроектів - проекти змін до наявного законодавства, які вже зареєстровані у Верховній Раді.

Але навіщо потрібен саме спеціальний закон про протести? Чому парламентські лобісти ідеї спецзакону не надіслали у Венеційську комісію тексти інших семи "неспеціальних" законопроектів?

Відповідь проста. В єдиний спеціальний закон, який повністю регулює діяльність усіх, хто забезпечує, реалізує чи обмежує свободу зібрань, легко вставляти все нові й нові обов'язки протестувальників.

Основні небезпеки
проекту 3587

Я не описуватиму переваг альтернативного проекту 3587-1. Він був зареєстрований, щоб заблокувати 3587. Він майже ідеальний для будь-якої європейської країни. Однак небезпечний для пострадянської України воєнного часу, де громадянське суспільство досі заслабе, щоб систематично контролювати парламент, де через два роки після Революції Гідності поліцейська реформа загалом провалена, судова - вкрай недостатня, а представники влади різного рівня не знають, не розуміють або ігнорують Конституцію. Небезпечний тому, що, попри відсутність розділу про обов'язки протестувальників, цей розділ там може легко з'явитися голосами 226 депутатів під час чергової політичної кризи.

Та набагато небезпечнішим є проект 3587. Якщо його ухвалять, то правоохоронці на власний розсуд визначатимуть, чи зібрання має відбуватися, чи "втратило мирний характер", а також "спонтанне" воно чи відбувається всупереч судовій забороні:

"Стаття 18. Дії Національної поліції та Національної гвардії України та інших правоохоронних органів у разі втрати зібранням мирного характеру.

1. Національна поліція та Національна гвардія України, інші правоохоронні органи відповідно до компетенції оголошують про втрату зібранням мирного характеру, якщо його учасники масово застосовують насильство або своїми діями перешкоджають затриманню осіб, що вчиняють насильство в ході мирного зібрання, та якщо іншим чином припинити насильство не можливо.

2. В оголошенні про втрату зібранням мирного характеру правоохоронні органи повідомляють про:

1) надання часу для залишення місця проведення зібрання для осіб, що не беруть участь у актах насильства;

2) можливість реалізувати своє право на мирне зібрання таким чином, щоб не перешкоджати законним діям працівників правоохоронних органів, у тому числі шляхом проведення спонтанного зібрання".

Порушників будуть затримувати або силою розганяти за "злісну непокору законному розпорядженню або вимозі" (ст. 185 КУпАП), "опір представникові правоохоронного органу" (ст. 342 ККУ), "хуліганство" (ст. 173 КУпАП або ст. 296 ККУ), "групове порушення громадського порядку" (ст. 293 ККУ), "масові заворушення" (ст. 294 ККУ) чи невиконання рішення суду (зміни законопроекту 3587 в ст. 185-1 КУпАП, ст. 382 ККУ). Чому? Бо "учасник мирного зібрання зобов'язанийдодержуватися вимог Конституції, цього Закону та інших законів України" (п. 1 ч. 3 ст. 6 законопроекту 3587).

Нагадаю, що нині в Україні про мирні зібрання можна повідомляти владу в будь-який момент до їх початку. Але 3587 пропонує зобов'язати організаторів повідомляти про них не пізніше, ніж за 48 годин до початку (ч. 1 ст. 7 законопроекту 3587). А суд зможе отримати додатковий час, щоб заборонити зібрання в будь-який момент до початку і під час зібрання за наявності "обставин, які зумовлюють необхідність звернення до суду" (абзац 4 ч. 1 п.п. б п. 1 ч. 2 розділу "Прикінцеві і перехідні положення" законопроекту 3587):

"Позовну заяву має бути подано безпосередньо до адміністративного суду протягом двадцяти чотирьох годин після реєстрації повідомлення про проведення мирного зібрання. Якщо обставини, які зумовлюють необхідність звернення до суду, виникли після закінчення цього строку, то позовну заяву може бути подано не пізніше двадцяти чотирьох годин з дня виникнення таких обставин незалежно від того, чи почалося мирне зібрання".

Як уже було сказано вище, правоохоронці на власний розсуд визначатимуть, чи зібрання "спонтанне". Тож для того, щоб мати право протестувати без повідомлення, треба буде довести правоохоронцям, що воно "невідкладне" і про нього було "неможливо повідомити в строк" 48 годин (п. 5 ч. 1 ст. 1 законопроекту 3587). До того ж несвоєчасність або відсутність повідомлення про проведення зібрання зможе бути додатковою підставою для його заборони (ч. 7, ч. 2
ст. 16 законопроекту 3587): "Несвоєчасне подання повідомлення про проведення мирного зібрання не зумовлює його обмеження за відсутності підстав, визначенихчастиною другою цієї статті".

Проблему близько п'ятдесяти місцевих актів, норми яких, всупереч Конституції, регулюють свободу зібрань, 3587 не пропонує вирішити остаточно, а залишає "шпарину" для репресивних дій місцевої влади (п. 4 ч. 2, ч. 4 і ч. 5 розділу "Прикінцеві і перехідні положення" законопроекту 3587):

"До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: ...

3) вирішення відповідно до закону про свободу мирних зібрань питань, пов'язаних із забезпеченням проведення мирних зібрань; вирішення відповідно до закону питань про проведення спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку".

Якщо ви прочитали все це і вам не стало моторошно, то ви просто мало знаєте про реальний стан так званих поліцейської і судової реформ чи про самодурство місцевих еліт багатьох регіонів України.

Інший шлях

У деяких країнах світу і Європи свобода зібрань регулюється спеціальними законами, в деяких – ні. Але для сьогоднішньої України цей шлях набагато безпечніший, бо ми не маємо законотворчої традиції вписувати обов'язки простих людей (протестувальників) у профільні закони про обов'язки правоохоронців, суддів, місцевої влади.

Обов'язку не чинити правопорушень, які виписані в кримінальному і адміністративному кодексах, українцям цілком достатньо. Решта - спроби здійснити надмірне регулювання і бюрократизувати право.

Цікаво, що в європейських експертів зі свободи зібрань теж різні погляди на те, як варто регулювати цю сферу. Зокрема, є й ідеалісти, які хочуть уніфікувати геть усе європейське законодавство під єдиний стандарт. І, звісно, ці експерти не завжди враховують місцевий контекст. Тому стають несвідомими учасниками місцевих політичних ігор.

Власне, саме тому наша група правозахисників днями звернулася до експертів Венеційської комісії та БДІПЛ ОБСЄ з єдиним проханням - готуючи висновок щодо 3587 та 3587-1, відсторонитися від політичних амбіцій учасників цієї суперечки в Україні.

Наші ж опоненти, які були присутні на тій-таки зустрічі, просили в них іншого - підтримати ідею ухвалення саме спеціального закону про мирні зібрання. Під номером 3587...