Наслідки можливого скасування пенсійної реформи

Пенсійні недорахування

Найбільш емоційна парламентська епопея нинішнього тижня - серія спроб скасувати пенсійну реформу зразка 2011 р. - закінчилася безрезультатно. Жоден із трьох розглянутих законопроектів не набрав необхідної кількості голосів. Причому в одному з випадків до заповітної позначки "226" не вистачило лише три голоси. Останній факт перетворився на НП як для регіоналів (за законопроект позафракційного Сергія Міщенка проголосували 11 їхніх представників), так і для опозиціонерів ("Батьківщина" та "УДАР" недодали по сім голосів).

Досить показова характеристика монолітності та принциповості обох парламентських таборів. Коли вже вітчизняні політики в чомусь і послідовні, то хіба що в бажанні сподобатися "електоральним масам". Без урахування того, як популістські гасла співвідносяться з базовими ідеологічними принципами, що мали б закладатися в їхні партійні програми.

Тим часом, ратуючи за скасування "злочинної реформи", від якої справді мало хто в захваті через її незакінченість і половинчастість, щось ніхто не пропонує чіткої відповіді на запитання: "Як усе ж таки вирішити проблему перманентної дефіцитності Пенсійного фонду, який за постійного старіння населення держава змушена дотувати з бюджету на десятки мільярдів гривень на рік?". Адже очевидно: така ситуація - злочин перед майбутніми поколіннями, що програмує неминучий колапс вітчизняної системи пенсійного забезпечення і держфінансів (і навіть наведення утопічного порядку в системі держзакупівель може бути в цьому сенсі лише тимчасовим терапевтичним рішенням).

Ніхто досі не пропонував увазі громадськості й чіткого аналізу ефективності впроваджених у 2011-му нововведень. Сьогодні DT.UA пропонує увазі своїх читачів думку на їхній захист, яка базується на конкретних цифрах і діаграмах, підкріплених спеціальним дослідженням. Водночас ми пропонуємо трибуну й критикам. Однак тільки за умови відсутності гасел і наявності відповіді на запитання "що робити?", теж підкріпленої конкретними викладками та розрахунками.

Як і два роки тому, пенсійна реформа знову в центрі суспільного інтересу. На сьогодні у Верховній Раді України зареєстровано низку законопроектів, які передбачають повне або часткове скасування норм Закону "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи", що був ухвалений у 2011 р. та ознаменував в Україні новий етап перетворень у пенсійній сфері.

Результати першого року дії Закону України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" засвідчили: попри численні політичні заяви про антинародність пенсійної реформи, населення загалом із розумінням поставилося до необхідності нових кроків з її подальшого проведення. Перший рік реформи також показав, що зміни в пенсійному законодавстві не справляють негативного впливу на ринок праці. За даними Державної служби статистики, у 2012 р. масштаби безробіття скоротилися, особливо серед молоді. Тобто побоювання, що підвищення пенсійного віку та інші заходи реформи залишать молодь без роботи, абсолютно не справдилися.

Водночас довкола пенсійної реформи залишається досить непроста політична ситуація, і представники різних політичних сил "змагаються" за її скасування. Найчастіше причиною "розчарування" в ефективності пенсійної реформи 2011 р. називають те, що дефіцит Пенсійного фонду України залишається значним. Проте заходи української пенсійної реформи, які зарубіжні експерти називають неадекватно м'якими та ліберальними порівняно з критичністю демографічної й економічної ситуації в країні, і не могли зупинити зростання обсягу пенсійних видатків і швидко ліквідувати дефіцит. Адже впродовж 2012 р. розміри призначених пенсій не зменшувалися, навпаки, вони підвищувалися п'ять разів тільки через зміну прожиткового мінімуму. Завдяки соціальним ініціативам президента України, у травні 2012-го було проведено "позачергові" перерахунки пенсій, що додало ще близько 9 млрд грн пенсійних видатків, які раніше не планувалися. Фактичні пенсійні видатки за 2012 р. сягнули 233,7 млрд грн (16,3% ВВП). Ефект від заходів пенсійної реформи 2011 р. полягає у тому, що без них пенсійні видатки і дефіцит Пенсійного фонду були б іще вищими.

Недооцінка внеску реформи у стабілізацію ситуації в пенсійній системі значною мірою пов'язана з відсутністю належного моніторингу її провадження. Пенсійний фонд і Мінсоцполітики мали би звітувати перед громадськістю не лише про загальні фінансові показники звітного періоду (надходження-виплати), а й про ефективність кожного заходу пенсійної реформи: скількох громадян торкнулися зміни законодавства, як це вплинуло на фактичні та впливатиме на майбутні виплати.

Через брак вихідних даних наш аналіз обмежується оцінкою ефективності (і, відповідно, можливих втрат у разі їх скасування) лише трьох заходів, найбільш масових за масштабами охоплення і резонансних за суспільним сприйняттям:

1) поступове підвищення пенсійного віку для жінок з 55 до 60 років;

2) підвищення необхідного страхового стажу для жінок з 20 до 30 років, для чоловіків - із 25 до 35 років;

3) зміна зарплатної бази у формулі розрахунку пенсії - перехід від заробітної плати, з якої сплачено пенсійні внески минулого року, до заробітної плати, з якої сплачено пенсійні внески у три попередні роки.

Актуарні розрахунки виконано з допомогою моделі пенсійної системи України, розробленої фахівцями Інституту демографії та соціальних досліджень імені М.В. Птухи НАН України за сприяння Світового банку.

При розрахунках використовувалися дані середнього варіанта демографічного прогнозу Інституту демографії та соціальних досліджень (табл. 1) та макроекономічні прогнозні припущення (табл. 2).

Оцінка наслідків скасування підвищення пенсійного віку для жінок з 55 до 60 років

Підвищення пенсійного віку має найбільш відчутний і комплексний ефект. По-перше, за рахунок зменшення кількості нових пенсіонерів економляться кошти на пенсійних видатках. По-друге, завдяки подовженню тривалості трудового періоду збільшується кількість зайнятих, а отже, й платників внесків, тобто зростають надходження до Пенсійного фонду та бюджету країни. Другий ефект не має такої прямої дії, як перший (підвищення пенсійного віку не означає примусу до праці і не веде до відчутного зростання зайнятості у старшому віці), але його перевагою є необмежена довгостроковість (тобто він спостерігатиметься і після 2021 р., коли підвищення пенсійного віку припиниться).

Сукупна дія цих двох ефектів дає змогу стримувати зростання навантаження на пенсійну систему. Самостійним позитивним наслідком є можливість підтримувати співвідношення між кількістю платників страхових внесків/податків і кількістю пенсіонерів, що визначає рівень життя пенсіонерів порівняно з доходами працюючих (ідеться про коефіцієнт заміщення як співвідношення середніх розмірів пенсії та зарплати).

Поступове підвищення пенсійного віку для жінок здійснюється за графіком залежно від дати народження, з кроком "півроку на рік". Оскільки дати народження розписано по шестимісячних інтервалах, може скластися хибне враження, що пенсійний вік підвищується кожні півроку і темп підвищення сягає "щороку на рік". Але якщо розписати графік не лише за датами народження, а й за очікуваними датами виходу на пенсію, картина стає більш зрозумілою (табл. 3).

Жінки, які першими потрапили під підвищення пенсійного віку (дати народження - з 01.10.1956 р. по 31.03.1957 р.), вийшли на пенсію на півроку пізніше після того, як їм виповнилося 55 років (тобто в період з 01.04.2012 р. по 30.09.2012 р.). Наступне покоління (дати народження - з 01.04.1957 р. по 30.09.1957 р.) почало виходити на пенсію вже у 56 років, і це відбуватиметься у період з 01.04.2013 р. по 30.09.2013 р. Таким чином, завдяки віковому "зсуву" утворився шестимісячний лаг, який можна назвати "канікулами" для Пенсійного фонду: вихід жінок на пенсію за віком відбувається у період з 1 квітня по 30 вересня, а у першому та четвертому кварталах ніхто з жінок на пенсію за віком не виходить.

За результатами актуарних розрахунків, підвищення пенсійного віку для жінок дає змогу зменшити загальну кількість пенсіонерів у 2012 р. на 132 тис. осіб, а у 2021 р. (коли закінчиться підвищення) - більш як на 1 млн. осіб (рис. 1).

Навіть за дуже стриманого прогнозу щодо впливу підвищення пенсійного віку на рівень економічної активності населення цей реформаторський захід дає змогу ефективно стримувати наростання навантаження на пенсійну систему (рис. 2).

Завдяки підвищенню пенсійного віку, у 2021 р. на 100 платників пенсійних внесків припадатиме менш як 102 пенсіонери, тоді як без реформи - 111. Якщо заходи пенсійної реформи буде доповнено більш активною політикою щодо залучення людей старшого віку до участі у ринку праці, результати можуть бути ще кращими.

Зменшення кількості пенсіонерів істотно сповільняє темпи зростання пенсійних видатків (рис. 3).

Підвищення пенсійного віку дало змогу зменшити сумарний обсяг пенсійних видатків у 2012 р. на 1,9 млрд грн, а у 2021 р. економія досягне 36,4 млрд грн.

Як уже зазначалося, крім економії на видатках, підвищення пенсійного віку створює передумови для збільшення надходжень до бюджету Пенсійного фонду завдяки збільшенню кількості зайнятого населення та платників внесків. Тому вплив на поточний баланс бюджету Пенсійного фонду дещо більший, ніж просто суми економії (рис. 4).

У 2012 р. підвищення пенсійного віку дало змогу зменшити дефіцит пенсійних коштів на 2,5 млрд грн. За прийнятих прогнозних припущень, у 2017–2020 рр. бюджет Пенсійного фонду матиме профіцит, і хоча у 2021 р. (після завершення підвищення пенсійного віку) дефіцит знову виникне, він буде значно меншим. Якщо ж підвищення пенсійного віку буде скасовано, пенсійна система залишатиметься весь час дефіцитною. Причому після 2017 р. у зв'язку із збільшенням співвідношення кількості пенсіонерів і платників внесків та сповільненням динаміки заробітної плати дефіцит почне стрімко зростати і в 2021 р. досягне 45,3 млрд грн.

Оцінка наслідків скасування підвищення необхідного страхового стажу

Підвищення необхідного страхового стажу з 20 до 30 років для жінок і з 25 до 35 років для чоловіків має доволі локальний вплив. Хоча норма страхового стажу стосується права на одержання повного розміру мінімальної пенсії за віком, фактично завдяки гарантованим державою дотаціям усі пенсіонери за віком одержують виплати у розмірі не нижче прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність (дорівнює розміру мінімальної пенсії). Тому на практиці ефект цього заходу полягає у скороченні періоду понаднормового стажу, за який надається надбавка до пенсії, і скорочення кількості осіб, які матимуть право на цю надбавку.

За результатами актуарних розрахунків, у 2012 р. економія на надбавках за понаднормовий стаж оцінюється в 0,13 млрд грн (рис. 5).

Надалі економія за рахунок підвищення необхідного страхового стажу має зростати, оскільки дедалі більше пенсіонерів підпадатимуть під його дію. Проте кумулятивний ефект залежатиме також від порядку індексації/осучаснення призначених пенсій (зміна зарплатної бази або підвищення прожиткового мінімуму).

Оцінка наслідків скасування зміни зарплатної бази

Перехід від однорічного до трирічного періоду визначення зарплатної бази дає економію, зменшуючи основний розмір новопризначених пенсій (тобто результат обчислень за формулою). Але на персональному рівні цей ефект дієвий лише у найперші кілька років після призначення пенсії. Надалі розмір призначеної пенсійної виплати залежить від порядку актуалізації, а не від зарплатної бази в момент виходу на пенсію. Тому цей захід, на відміну від двох раніше розглянутих, не має властивості акумулювати ефект.

Величина ефекту від зміни зарплатної бази також залежить від темпів зростання заробітної плати (доходу), з якої сплачуються внески: що швидше зростає зарплата, то більшою буде економія, а в умовах помірного зростання зарплат ефект буде слабший.

За результатами актуарних розрахунків, у 2012 р. економія завдяки переходу до трирічної зарплатної бази оцінюється в 0,3 млрд грн (рис. 6).

Надалі з вище зазначених причин ефект від зміни зарплатної бази буде дещо слабшим, ніж від підвищення нормативного стажу.

Сукупна оцінка наслідків скасування трьох заходів реформи

Впровадження трьох реформаторських заходів - підвищення пенсійного віку для жінок, підвищення тривалості нормативного страхового стажу та перехід до трирічної зарплатної бази нарахування пенсій - дало змогу скоротити пенсійні видатки у 2012 р. на 2,3 млрд грн, а дефіцит пенсійної системи - на 2,9 млрд грн (рис. 7–8).

У 2021 р. масштаби економії на пенсійних видатках сягатимуть 47,9 млрд грн, а дефіцит пенсійної системи буде меншим майже на 53 млрд грн. І лише за умови продовження реалізації заходів реформування, запроваджених у 2011 р., бюджет Пенсійного фонду буде збалансований (принаймні до 2021 р.).

Найбільш дієвим і перспективним напрямом реформування є підвищення пенсійного віку. Інші два заходи (підвищення нормативного стажу та зміна зарплатної бази) демонструють дуже локальний і неоднозначний вплив, зокрема зменшують вагомість страхової частини пенсії. Проте скасування навіть найменш ефективного заходу поставить під загрозу подальшу реалізацію всієї реформи. Попереду ще багато невирішених завдань, і в цьому сенсі зміни, внесені в пенсійне законодавство у 2011 р., - лише один з етапів на шляху реформувань, спрямованих на забезпечення добробуту сучасних і майбутніх поколінь пенсіонерів.

Публікацію підготовлено за матеріалами дослідження "Аналіз та фінансова оцінка наслідків можливого скасування положень Закону України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи", виконаного за ініціативою та на замовлення Проекту USAID "Програма розвитку фінансового сектору" (FINREP-II).