Тернопільське бюджетне ноу-хау. Уроки для поширення

На жаль, важливі рішення у фінансовій сфері, що приймаються сьогодні органами місцевого самоврядування, залишаються без належної уваги з боку громадськості. З одного боку, це створює можливості для фінансових зловживань чиновників, а з іншого - формує у суспільства почуття відстороненості від суспільних процесів і знижує поінформованість про використання бюджетних коштів. На хвилі децентралізації на Тернопільщині запровадили нову систему публічної звітності про бюджетні видатки. Результати цікаві та показові, а сам досвід може стати у пригоді решті регіонів.

Серед різноманітних громадських ініціатив, реалізованих у період відкритого Революцією гідності вікна можливостей для врахування інтересів громадянського суспільства владними інституціями, були зокрема й ті, які розширюють участь громадськості в управлінні місцевими фінансами. Прикладом реалізації таких ініціатив є ухвалення 10 лютого 2015 р. Тернопільською облрадою Порядку публічного звітування головних розпорядників коштів бюджету Тернопільської області (далі - Порядок), який було розроблено з метою:

- належного інформування жителів про використання коштів обласного бюджету;

- забезпечення прозорості бюджетного процесу на місцевому рівні;

- посилення відповідальності головних розпорядників коштів (ГРК) перед громадськістю за результат використання ресурсів бюджету;

- підвищення ефективності використання бюджетних коштів.

Тобто завдяки ініціативі громадськості у Тернопільській області вже понад рік використовують унікальний для України досвід публічного звітування головних розпорядників коштів обласного бюджету. Принципові відмінності запровадженого порядку звітування порівняно з традиційним наведено на рис. 1.

Для кожного головного розпорядника коштів обласного бюджету Порядком передбачено розгорнутий набір показників, які можна детально аналізувати. Наявність розгорнутої інформації не лише про видатки, а й про виконану роботу дає змогу оцінювати їхню ефективність. Окремо передбачено вимоги щодо надання повної інформації з фінансування регіональних програм із зазначенням показників їх виконання.

Важливе значення має визначення суб'єктом звітування головних розпорядників коштів, які отримали можливість ґрунтовно подавати інформацію про використані кошти та виконану роботу. Водночас головні розпорядники коштів є найкращими адресатами критичних оцінок, побажань і пропозицій громадян. Адже ці суб'єкти бюджетного процесу відіграють ключову роль у забезпеченні людей необхідними суспільними послугами.

Відповідно до Порядку, кожен головний розпорядник коштів зобов'язаний за п'ять днів до публічного звітування оприлюднювати на своєму сайті та сайті ОДА звіт про використані кошти, виконану роботу, а також реєстр укладених договорів на сайті облради. Таким чином, сформовано необхідні умови доступності інформації для всіх зацікавлених осіб. А це також справляє позитивний вплив на управління бюджетними ресурсами системою розпорядників та одержувачів коштів.

Публічний характер подання звіту головним розпорядником коштів у присутності депутатів і всіх зацікавлених осіб сприяє формуванню цивілізованої дискусії на тему використання бюджетних коштів. При цьому зростає поінформованість депутатів про видатки бюджету та про можливості вплинути на цей процес. Загалом це створює сприятливе середовище для ґрунтовного інформування представників регіональних ЗМІ про результати управління місцевими фінансами.

Отже, механізм публічного звітування сприяє формуванню ефективної комунікації між органами влади та інститутами громадянського суспільства у сфері місцевих фінансів. Це є запорукою налагодження ефективної взаємодії цих суб'єктів і підвищення рівня довіри до їх діяльності. Повноцінне використання можливостей цього каналу комунікацій передбачає низку позитивних наслідків, як для влади, так і для громадян.

Упродовж 2015 р. спостерігалася певна позитивна динаміка у розміщенні передбаченої Порядком інформації на офіційних сайтах - на сайті Тернопільської обласної ради розміщена інформація значно більшої кількості головних розпорядників коштів, ніж на інших ресурсах. Позитивну тенденцію було збережено і 2016-го. Так, за підсумками другого кварталу 2016 р., на цьому сайті було представлено 16 із 18 звітів, або 89% від загальної кількості звітів, які передбачені документами.

Також спостерігається поліпшення організації цього процесу. Під час звітування за чотири квартали 2015-го вперше із часу застосування Порядку відбулося засідання практично всіх депутатських комісій, на яких заслуховували відповідні звіти. Окремо варто звернути увагу на низький рівень організованості та дисциплінованості великої частини депутатів. Свідченням цього є те, що близько половини засідань відбувається з порушенням установлених термінів. Це значно ускладнює громадянам, журналістам, експертам можливість брати участь у заходах.

З початку запровадження практики публічного звітування про результати використання коштів обласного бюджету спостерігається певне зростання активності представників місцевих ЗМІ. Цьому сприяла активна робота з журналістами, зокрема розсилання запрошень, підготовка коротких інформаційних повідомлень з анонсом подій. Утім, виявилося, що представники місцевих ЗМІ здебільшого не готові до належного сприйняття та опрацювання інформації, що оприлюднюється. Складність її сприйняття приводила також до неможливості брати участь у дискусіях щодо ефективності використання бюджетних коштів. Відтак, це перешкоджає подальшому розширенню участі представників місцевих ЗМІ у публічному звітуванні та якісному висвітленню інформації.

Таким чином, першими підсумками запровадження практики публічного звітування про результати використання коштів обласного бюджету можна вважати таке:

- учасники публічних звітувань мають змогу одержувати альтернативну інформацію, зокрема від представників неурядових аналітичних структур;

- започатковано публічні дискусії стосовно доцільності та ефективності бюджетних видатків;

- відбувається обмін інформацією між представниками влади і громадянами про власне бачення проблем використання коштів;

- зростає кількість учасників публічних звітувань;

- забезпечено оприлюднення переважної частини інформації, передбаченої ухваленим Порядком.

Публічність проведення заходів відповідно до порядку, який чітко передбачає право учасників на дискусію, уможливила повноцінну участь у таких заходах експертів неурядових аналітичних центрів. Тож чи не найважливішим здобутком запровадженого механізму публічного звітування вважаємо руйнування фактичної монополії фінансових органів на право подавати інформацію про використані кошти. Оскільки звіти заслуховують на засіданнях депутатських комісій, то розширення джерел інформації про підсумки виконання бюджету спонукає депутатів до ухвалення більш обґрунтованих рішень.

Не менш важливе значення для вдосконалення бюджетного процесу мало започаткування відкритої дискусії щодо використання коштів бюджету. Участь у дискусії фахівців дала змогу відійти від спрощеної оцінки звітної інформації та зосередити увагу на аналізі ефективності використання коштів, пошуку шляхів удосконалення діяльності закладів, оптимізації механізму витрачання, запровадження системи стимулів, підвищення якості та доступності послуг тощо. Варто зазначити, що часто на подання публічного звіту головні розпорядники коштів запрошують керівників підпорядкованих установ. Відтак, їхня участь у дискусії є запорукою кращого усвідомлення місії очолюваних установ і глибшого розуміння завдань, які вони повинні виконувати за кошти бюджету.

Процес обміну інформацією під час публічного звітування між представниками влади і громадянами є корисним не лише для чиновників і депутатів, а й для громадськості. Всебічне обговорення важливих проблем використання коштів формує сприятливе середовище для отримання нових знань громадськими активістами. Це сприяє зниженню рівня конфліктності між владою та громадянами та допомагає вибудовувати відносини на засадах взаємної поваги. Це є необхідною умовою подолання відчуженості громадянина і влади, яку ми сьогодні спостерігаємо, та підвищення рівня довіри. Особливу цінність такі заходи мають для місцевих журналістів, студентів, які одержують гарну нагоду підвищувати свої фахові здібності, фактично застосовуючи принцип "навчання в дії". Позитивним фактом у практиці публічного звітування стало поступове збільшення кількості учасників заходів.

Ще один позитивний наслідок - досягнення високого рівня виконання вимоги щодо подання інформації на офіційних сайтах органів влади. У вільному доступі розміщено розгорнуту інформацію про результати діяльності головних розпорядників коштів та обсяги асигнувань, що стало важливим доповненням наявних ресурсів про рух суспільних фінансів. Відтак, для аналітиків доступна широка інформаційна база, яка дає змогу ґрунтовно та об'єктивно досліджувати бюджет, проблеми його формування та використання, генерувати рекомендації щодо вирішення проблем.

***

Підсумовуючи аналіз перших позитивних результатів запровадження нового Порядку, варто зазначити, що вони є дуже нестійкими. Повноцінній реалізації переваг цього механізму перешкоджає цілий комплекс проблем, пов'язаних як із нерозвиненістю громадянського суспільства, так і з незрілістю органів влади.

Після запровадження порядку чітко викристалізувалася проблема неспроможності інститутів громадянського суспільства працювати з розгорнутими масивами даних про діяльність органів влади та бюджетні видатки. Дискусії щодо важливих проблем використання коштів - відповідності суспільним пріоритетам, досягнення запланованих програмних завдань за рахунок коштів бюджету, обґрунтованості тих чи інших видатків, ефективності використання обмежених ресурсів тощо - не були підтримані в середовищі громадянського суспільства. Це підтвердило неготовність громадських активістів до професійної дискусії щодо суспільно важливих, але складних проблем. Доводиться робити висновок, що численні проекти розвитку громадянського суспільства станом на сьогодні не призвели до формування на регіональному рівні експертного середовища, спроможного фахово обговорювати важливі проблеми та пропонувати шляхи їх вирішення.

Також на заваді об'єктивному опрацюванню наявної інформації стоїть інституційна слабкість неурядових експертних і аналітичних організацій. Це значно ускладнює роботу журналістів, оскільки інформація є специфічною та нерідко потребує спеціальних знань і вмінь для її осмислення, тож журналісти неохоче беруться за підготовку матеріалів щодо використання бюджетних коштів. Тема управління місцевими фінансами доволі специфічно сприймається представниками місцевих ЗМІ, результатом чого є здебільшого висвітлення скандальних проблем без глибокого аналізу їхніх причин і дослідження суттєвих недоліків бюджетного процесу на місцевому рівні.

На окрему увагу заслуговує проблема пасивної участі депутатів в обговоренні публічних звітів головних розпорядників коштів. За невеликим винятком, депутати демонструють байдужість до обговорюваних питань і дуже рідко заявляють про певні проблеми та пропонують шляхи їх вирішення. Це значною мірою пояснює обмеженість ініціатив щодо реформування системи надання суспільних послуг на місцевому рівні. Тож не дивним є часте ухвалення рішень про звернення до центральної влади із закликом сприяти у подоланні певних кризових явищ замість пошуку шляхів розв'язання проблем на місцях.

Порівнюючи одержані результати від запровадження публічного звітування про результати використання бюджетних коштів з можливими потенційними вигодами від цього механізму для органів влади та громадськості, можна зробити висновок про те, що далеко не всі його можливості реалізовано.

Найбільш рішучого поступу в удосконаленні практики публічного звітування можна досягти шляхом зміни поведінки органів влади у цьому процесі. Наразі ставлення головних розпорядників коштів до подання звіту є доволі неоднорідним. Тож важливо забезпечити високу культуру комунікації органів влади з громадськістю, яка передбачає сприйняття представників громадянського суспільства як рівноправних партнерів. Для цього насамперед важливо забезпечувати зручну форму подання звіту з презентацією, а також інтерес до думки громадськості та реагування на зауваження і пропозиції.

Також варто вирішити проблему несвоєчасного оприлюднення графіка публічних звітувань. Щоб уникнути суб'єктивного впливу голови місцевої ради на цей процес, варто передбачити граничні терміни подання звіту на засіданні публічної комісії, а також оголошення про час і місце проведення таких засідань.

Однак магістральним напрямом розвитку публічного звітування, як і інших нововведень, спрямованих на розширення бюджетної прозорості та налагодження комунікацій у сфері місцевих фінансів, вважаємо поліпшення фінансової грамотності населення та активізацію затребуваності суспільством розгорнутої інформації про бюджетні видатки. У цьому контексті важливо реалізувати комплекс заходів, спрямованих на вирішення таких трьох завдань:

1) проведення широкої просвітницької компанії серед населення, яка передбачає прищеплення знань про основні засади формування та використання місцевих бюджетів з метою формування свідомої позиції, що бюджет належить громаді, а не владі, та призначений для задоволення суспільних потреб;

2) підвищення компетенції журналістів регіональних ЗМІ у висвітленні проблем місцевих фінансів, що забезпечить розширення теоретичних знань і розвиток практичних вмінь описувати проблематику використання коштів, з'ясовувати системні недоліки, що їх спричинили, аналізувати неефективне управління фінансовими ресурсами та виявляти можливі зловживання;

3) розвиток неурядових аналітичних центрів з метою підвищення їхньої спроможності на фаховому та експертному рівні досліджувати управління місцевими фінансами, проводити аудит формування і виконання місцевих бюджетів, стану фінансів комунальних підприємств та інших важливих питань.

Суттєве підвищення інституційної спроможності громадських організацій, що здійснюють фаховий аналіз ефективності використання коштів місцевих бюджетів, має принципово важливе значення в умовах децентралізації фінансів. Це стане важливим чинником підвищення ефективності використання ресурсів і мінімізації ризику лише імітування залучення громадськості до управління місцевими фінансами та забезпечення його прозорості, ризику саботування реалізації дієвих громадських ініціатив тощо. Саме розвинені неурядові регіональні аналітичні організації, що об'єднують професійних експертів та аналітиків, спроможні стати центрами координації відносин органів громадянського суспільства.

Реалізація заходів, спрямованих на зміцнення інститутів громадянського суспільства відкриє нові можливості розширення участі громадськості в управлінні місцевими фінансами. На нашу думку, додатково до публічного звітування про результати використання коштів місцевих бюджетів варто запровадити:

- публічне обговорення пріоритетів формування та використання бюджетних коштів громади, що передуватиме складанню бюджету на наступний рік;

- публічний розгляд проекту бюджету відповідними постійними комісіями органів місцевого самоврядування за участі експертів, громадян, представників ЗМІ;

- проведення слухань перед поданням до місцевих рад проекту місцевого бюджету, на яких обговорюватиметься опублікований завчасно документ за участі всіх зацікавлених осіб;

- оприлюднення затверджених фінансових планів і планів соціально-економічного розвитку комунальних підприємств, публічне звітування про їх виконання.

Реалізація запропонованих заходів забезпечить комплексний підхід до побудови ефективних комунікацій між органами влади та громадськістю у сфері місцевих фінансів. Відтак, буде створено передумови для розвитку демократичного бюджетування, налагодження дієвого громадського контролю, зміцнення довіри людей до органів влади.