Пенсійна реформа: державний адміністративний монополізм?

Обов'язкова накопичувальна пенсійна система (ОНПС), запровадження якої передбачене переходом на другий рівень пенсійного забезпечення, ризикує перетворитися на чергову фінансову аферу. Усіх українців молодше 35 років - від тих, хто вперше сідав за шкільні парти за часів перебудови, до нині народжених - держава зобов'язує до переходу на накопичувальний рівень. При цьому чиновники залишають собі максимум прав для розпорядження пенсійними коштами громадян, безліч можливостей для зловживань і мінімум відповідальності за можливі наслідки.

Пенсійна реформа:
що цікавить європейців?

Реформуванню пенсійних систем в європейських країнах передують багаторічні дискусії, що супроводжуються доступними для населення розрахунками і рекомендаціями експертів, які базуються на результатах досліджень державних і неурядових установ. Критерій ефективності (кількісний вираз мети) реформування пенсійних систем вимірюється коефіцієнтом заміщення (КЗ) заробітку пенсійними виплатами з усіх джерел або "рівнів". За величиною КЗлюдина може визначити, наскільки зміниться її дохід, а відтак, і добробут, коли вона вийде на пенсію. Наприклад, якщо заробіток до виходу на пенсію становив 2000 євро, а пенсія - 1200 євро, то КЗ дорівнює 60%. У цивілізованих країнах намагаються зберегти КЗна рівні 65–75%, тоді як його зменшення до 40% вважається загрозою економічній безпеці пенсіонера і держави. Так, в Італії реформа, що розпочалась у 1992 р. та триває й понині, супроводжується наведеними нижче розрахунками.

Як бачимо, держава намагається перекласти частину відповідальності за майбутні пенсії громадян на систему недержавного пенсійного забезпечення, що представлена недержавними пенсійними фондами (НПФ), які є додатковими джерелами пенсійних виплат. Постійний діалог урядових реформаторів (які, до речі, досить часто змінюються в Італії) з профспілками і роботодавцями приводить до того, що дедалі більше людей поступово усвідомлюють необхідність змін і, попри невдоволення, з розумінням сприймають їх і будують плани на пенсійне майбутнє.

Розрахунки ефективності перетворень і прогноз розвитку нової пенсійної системи, які мали місце в західних країнах, у нас поки що залишаються за лаштунками. Хто може пояснити людям на елементарних прикладах, скільки років тепер доведеться працювати і платити, щоб після завершення трудової діяльності отримувати пенсію визначеного розміру (КЗ буде 30 чи 50%)? Особливо це стосується другого рівня, запровадження якого планували з
2006 р., потім з 2009-го, 2011-го, а тепер з 2017-го.

Другий рівень: що запропоновано українцям

В Україні, відповідно до чинного законодавства та запропонованих до нього змін, солідарну пенсійну систему, яка поки що залишиться основним джерелом пенсійних виплат, передбачається доповнити другим рівнем. Держава в особі Пенсійного фонду України (ПФУ) засновує фінансову установу під назвою Накопичувальний фонд (НФ). Адміністрування НФ і контроль за сплатою внесків до нього буде здійснюватися виконавчою дирекцією ПФУ. Кожному працівнику, якому на рік запровадження другого рівня ще не виповниться 35 років, у системі персоніфікованого обліку буде відкрито індивідуальний пенсійний рахунок (ІПР) для обліку його пенсійних накопичень, що складатимуться зі сплачених на його користь пенсійних внесків і доходу від інвестування цих коштів. Така застрахована особа стає учасником ОНПС. Ті, кому вже виповнилося 35 років, але ще не досягнув 55-річного віку, матимуть право добровільної участі в ОНПС. У рік запровадження другого рівня ставка щомісячного внеску становитиме 2% зарплати застрахованої особи та надалі зростатиме на 1% щороку, до 7%. Зазначимо, що це ніяк не позначиться на розмірі зарплати працівника, що видається "на руки". Збільшення внеску здійснюватиметься за рахунок перерозподілу загальної суми ЄСВ, що спрямовується до ПФУ (від 1% до 5% фонду оплати праці). Ці внески вже не повинні спрямовуватися на виплати із солідарної системи сьогоднішнім пенсіонерам, а мають інвестуватися не менш як трьома компаніями з управління активами (КУА), обраними радою НФ на конкурсі. Дохід, отриманий КУА від інвестиційних інструментів (пенсійних активів) як на етапі накопичення, так і на етапі виплат, підлягатиме розподілу по рахунках застрахованих осіб.

Такі пенсійні накопичення, на відміну від внесків до солідарної системи, є приватною власністю учасника ОНПС та успадковуються згідно із законодавством. При досягненні учасником ОНПС пенсійного віку, встановленого законом, така особа зобов'язана придбати в страховій компанії за рахунок накопичених нею пенсійних коштів ануїтет, що дасть змогу довічно отримувати пенсійні виплати у визначеному договором розмірі. Також законом передбачено винятки, коли така особа може достроково одержати всі накопичені кошти одноразово (інвалідність, захворювання) тощо.

Накопичувальний фонд: back in the USSR?

Відповідно до статті 13 Конституції України "усі суб'єкти права власності рівні перед законом". Відтак, пенсійні фонди, незалежно від того, є вони державними (засновані урядом) чи недержавними (засновані профспілками або іншими юрособами), повинні мати рівні права та обов'язки щодо надання громадянам послуг із пенсійного забезпечення. Другий рівень має впроваджуватися із дотриманням вимог статті 42 Конституції України, відповідно до якої "не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція".

Слід зазначити, що учасники ОНПС матимуть право перейти з НФ до вибраного ними недержавного пенсійного фонду та перевести туди свої пенсійні накопичення. При цьому "шлях назад" - з НПФ до НФ - також залишається відкритим аж до моменту виходу на пенсію. Проте, як кажуть, диявол криється в деталях. НПФ не будуть допущені до формування пенсійних накопичень учасників ОНПС, як мінімум, у перші роки після її запровадження, та й надалі для цих фондів, їхніх адміністраторів і КУА встановлюються досить жорсткі обмеження.

Натомість для державного НФ від самого початку встановлюються привілейовані, порівняно з НПФ, умови входження на ринок накопичувального пенсійного забезпечення. Саме тут і починається неправомірне обмеження конкуренції з боку НФ, який буде утворений державою та стане монополістом з надання послуг, принаймні у перші роки запровадження другого рівня, а можливо, й у наступні десятиріччя.

Не виключено, що КУА, обрані НФ, почнуть інвестувати туди, куди підкажуть члени ради НФ та оплачені ним радники, - в державні та інші цінні папери, емітовані під "національні" проекти, що їх реалізовуватимуть "свої" фірми. Яскравою ілюстрацією "ефективності" подібних проектів можуть слугувати Євро-2012 та інші "прориви" новітньої української історії.Такі "інвестиції" мали місце і в повоєнні часи, коли громадяни одночасно з отриманням зарплати "добровільно" підписувалися на облігації державної позики відновлення народного господарства СРСР у 1946–1956 рр.

Чи існують запобіжники, які виключають фінансування через НФ поточних державних зобов'язань і проектів коштом майбутніх пенсіонерів? Так, але за умови розподілу функцій адміністрування, управління активами і зберігання пенсійних накопичень серед десятків НПФ, що вільно вибираються громадянами та перебувають під контролем і наглядом держави. Коли ж державна структура сама будує систему і сама її контролює, ризики надання неякісних послуг громадянам таким монополістом неминучі (наприклад, автомобільні дороги України та "Укравтодор").

Очевидно, що під вивіскою пенсійного реформування в державі планується створити чималу бюрократичну структуру, яка буде утримуватися за кошти платників пенсійних внесків, займатися перекладанням частини цих коштів з однієї кишені ПФУ в іншу, при цьому заробляти на адмініструванні другим рівнем. Майже шести мільйонам осіб, молодшим від 35 років, запропонують в обов'язковому порядку скористатися послугами НФ. Вони, на відміну від ради НФ, не вибиратимуть КУА, що управлятимуть їхніми коштами впродовж багатьох десятків років. Жодних альтернатив на цьому етапі не буде! Адже в основу НФ покладено державний адміністративний монополізм. Ця хвороба радянських часів, що донині пронизує українське суспільство від енергетики до водопостачання, не повинна перекинутися на пенсійну систему.

Навіщо і чому
це робиться?

Зрозуміло, що держава (уряд) намагається й надалі бути головним розпорядником надходжень до ПФУ і НФ, суми яких порівнянні із траншами міжнародних фінансових установ, а подекуди й перевищують їх.

Щоб визначити, навіщо і чому це робиться, спробуємо порахувати майбутній "пенсійний бізнес" монополіста - Накопичувального фонду. Припустимо, що на момент запровадження другого рівня середня зарплата в Україні буде 4000 грн. Якщо прийняти ставку внеску працівника на рівні 2% зарплати, то сума щомісячного внеску до НФ становитиме близько 80 грн. Помножимо її на кількість застрахованих (6 млн) і 12 місяців - за рік надійде 5,76 млрд грн. Схоже на цифру, нещодавно озвучену урядовцями. Тільки на адмініструванні НФ службовці ПФУ матимуть право заробляти до 2,4% річної суми внесків. Нескладні розрахунки свідчать, що винагорода такого адміністратора-монополіста може зрости від 138 млн грн на першому році його роботи до 480 млн - на сьомому. І це ще не межа. Напевне, ПФУ збільшить штат чиновників для обслуговування НФ, які, в свою чергу, потребуватимуть відповідних зарплат і пенсій.

Не залишаться "обділеними" і КУА, обрані радою НФ. За управління багатомільярдними пенсійними активами вони отримають "жалюгідні" 0,75% їхньої вартості. Для них є сенс брати участь у "конкурсах" і, як це у нас заведено, "віддячувати" особам, що прийматимуть остаточне рішення. А якщо озирнутися на досвід США та ЄС, де активи накопичувальних пенсійних систем, заснованих, на відміну від нас, не державою, а НПФ, порівнянні з обсягами ВВП, то вигоди "пенсійного" бізнесу стають очевидними як для уряду, так і для наближених до нього КУА. Не виключено, що місце очільника НФ стане "квотою" партійних сил нового парламенту. Та й договори з КУА укладатимуться на 5–7 років.

Функції збору коштів другого рівня виконуватиме ПФУ. І це, мабуть, правильно. Але чому він має ще й впливати на КУА, які обслуговуватимуть НФ? Чому адміністрування Накопичувальним фондом ПФУ не вимагатиме досвіду роботи і ліцензій, тоді як для адміністраторів НПФ другого рівня потрібні ліцензії, досвід роботи, статутний капітал, резервний фонд тощо? Те саме можна сказати і про НПФ другого рівня. Держава без ускладнень засновує такого собі монстра у вигляді НФ, який наступного дня стає до роботи, а НПФ, які давно вже працюють, повинні зачекати в черзі за ліцензією. Про яку конкуренцію може йтися за такого монополізму? Кажуть, що так легше буде персоніфікувати учасників і домогтися сплати внесків.

Насправді все набагато простіше. "Загнавши" в НФ близько 6 млн осіб, яким не виповниться 35 років, можна не хвилюватись, що вони з їхніми коштами і регулярними щомісячними надходженнями кудись там перейдуть. Надалі нехай хтось спробує переконати випускників шкіл, які ставатимуть повнолітніми, вибрати той чи інший недержавний пенсійний фонд. Хто дасть НПФ персональні дані учасників НФ, які є конфіденційною інформацією? Скільки це коштуватиме зусиль і грошей? З огляду на російський досвід, не менш як 300 грн за "перетягування" учасника з одного фонду до іншого.

Натомість за "наповнення" учасниками і фінансове майбутнє такого монополіста, як НФ, і обраних його радою КУА можна не турбуватися. По-перше, винагороду вони отримають за будь-якої погоди. По-друге, через 10–20 років, коли результати інвестування можна буде реально оцінити за сумами індивідуальних пенсійних накопичень, більшість реформаторів відійдуть від справ за віком або політичними розкладами, а відтак, не нестимуть відповідальності за свої "новації" та інвестиції. Та й судитися з державою за упущену вигоду у нас не прийнято. Можливо, на цьому і базується розрахунок тих, хто лобіює НФ і намагається якщо не відсторонити НПФ від другого рівня, то хоча б відтермінувати початок їхньої діяльності до 2020 р.? А там і нові "стратегії" виникнуть.

Модель другого рівня
для України: Європа чи?..

Зазначимо, що моделі другого рівня з подібними преференціями для державних накопичувальних фондів, характерні для невеликого кола країн (Росії, Казахстану, Болівії, Сінгапуру), так і не набули поширення в державах - членах ЄС, поступове наближення до якого час від часу декларує Україна. У світовій, зокрема європейській, практиці, на яку постійно посилаються наші реформатори, діють інакше.

Так, у Нідерландах другим рівнем охоплені практично всі суб'єкти господарювання, адже участь у професійних системах на базі НПФ для них є обов'язковою. Для запровадження другого рівня в Італії були залучені "виробничі" НПФ (засновані профспілками) та відкриті НПФ (засновані фінансовими установами). При цьому перші мають право використовувати лише консервативну та помірковану стратегію управління пенсійними активами своїх учасників (членів профспілок).

У сусідній Польщі кожна молода людина від початку мала право вибрати свій фонд із 16 НПФ. Державний пенсійний фонд (ZUS) тільки забезпечував збір внесків та їхню персоніфікацію. Якщо ж людина з будь-яких причин не зробила вибору, то її право "розігрувалося в лотерею" серед цих фондів, а надалі вона отримувала повідомлення про фонд, який її "виграв", та право його змінити через рік.

Натомість в Україні майбутніх пенсіонерів цілеспрямовано позбавляють права вибору. Теза про те, що згодом кожен із них матиме право передати свої накопичення до НПФ, викликає скептичну посмішку. Російський досвід пенсійних "мовчунів" - яскраве тому підтвердження. Починаючи з 2003 р. тільки 10% росіян (в основному працівники корпорацій, що були засновниками НПФ) перевели свої пенсійні накопичення з ПФ Росії до корпоративних НПФ. Адже люди, народжені в колишньому СРСР, в більшості своїй продовжують всліпу довіряти державі, а не приватним структурам. "ВЕБ", який є державною управляючою компанією ПФР, інвестує кошти "мовчунів" у державні цінні папери з дохідністю, меншою за офіційну інфляцію. Нещодавно такі переведення коштів були призупинені до кращих часів рішенням уряду. Мабуть, вирішили спрямувати їх на будівництво мостів чи переправ.

Тож хочеться звернутися до реформаторів із запитаннями, на які бажано почути конкретні відповіді:

1. Чому після вивчення досвіду пенсійного реформування таких країн, як Польща, Чехія, Словаччина, Болгарія, Австрія, Естонія, Фінляндія, Нідерланди, Італія та ін., реформатори так і не запропонували моделі другого рівня, подібної до тих, що успішно функціонують там на базі НПФ, а поки що звели всі "новації" до підвищення пенсійного віку і стажу?

2. Навіщо винаходити велосипед у вигляді НФ і додаткові робочі місця чиновникам ПФУ, якщо можна залучити кілька десятків уже діючих НПФ, створених профспілками та іншими юридичними особами, а також КУА і зберігачів, що їх обслуговують, які в змозі "крутити педалі" другого рівня за власний (недержавний) рахунок? Тим більше, що в ЄС саме НПФ є основою другого рівня.

3. Навіщо держава бере на себе функції директора-розпорядника та інвестиційного керуючого щодо коштів пенсійних накопичень громадян? Можливо, комусь відомі приклади ефективного інвестування державними компаніями народних (бюджетних, пенсійних, позикових) коштів? Чи держава проявила себе як ефективний розпорядник коштів підприємств, де є власником? Чи можна запобігти корупції при виборі КУА для НФ, замінивши в законі слово "тендер" на "конкурс"?

Необхідність доповнення існуючої в Україні солідарної пенсійної системи другим рівнем, що дасть людям можливість накопичувати в пенсійних фондах додаткові кошти для забезпечення гідної старості, очевидна. Подальше відтермінування старту другого рівня навіть на один-два роки тільки ускладнюватиме розв'язання проблеми. Проте ті, хто іменує себе реформаторами, мають запропонувати суспільству іншу, європейську, модель другого рівня, що базується на недержавних пенсійних фондах, які вже створено за участі профспілок і бізнесу без адміністративного втручання з боку держави через новітні монопольні структури.