Ніхто не хотів віддавати…

Віктор Тимощук 7 червня 2013, 21:40
адміністративні послуги

Читайте також

Минуло дев'ять місяців після ухвалення Закону України "Про адміністративні послуги". Зважаючи на те, що особлива увага держави до сфери адміністративних послуг прикута з 2009 р., нині вже можна підбити певні підсумки: визначити здобутки й проаналізувати причини пробуксовування окремих заходів. Оцінити зміну якості адміністративних послуг можуть і самі громадяни, адже більшість із нас регулярно їх потребує — починаючи з отримання різних довідок і закінчуючи паспортами, дозволами, реєстраціями тощо. Те, що в цій сфері є ще серйозні проблеми, а отже, й чимало роботи, підтверджують останні цифри. Зокрема, за даними соціологічного дослідження, проведеного у березні-квітні цього року на замовлення Центру політико-правових реформ (виконавці — Фонд "Демократичні ініціативи" ім. І.Кучеріва та КМІС), менше ніж 12% українців оцінюють якість адмінпослуг як "добру" і "дуже добру". Тому будь-які позитивні зрушення необхідно підтримувати й розвивати. 

Тим часом до здобутків можна віднести насамперед те, що за ці кілька років принаймні деякі політики і чиновники почали розуміти, що їхня роль полягає не в керуванні державою, громадою чи окремими громадянами, а в служінні громадянам, тобто в наданні їм послуг. Хоча досі чимало і посадовців, і пересічних українців сприймають поняття "адміністративні послуги" як інструмент для стягування коштів за їх надання. Насправді ж призначення доктрини адміністративних послуг — зовсім не в коштах чи їх перерозподілі, а в доступності та зручності послуг адміністрації для громадян і бізнесу. 

Саме це підтверджує місцевий досвід. Зокрема в тих містах, де відкрито центри надання адміністративних послуг (далі — ЦНАП), — у Вінниці, Івано-Франківську, Кривому Розі, Луганську, Тернополі, Харкові, Хмельницькому, Черкасах та інших. У таких центрах громадяни і суб'єкти господарювання мають можливість у зручний спосіб в одному офісі отримати велику кількість необхідних їм адміністративних послуг. Серед переваг ЦНАП — орієнтований на громадян режим роботи (за законом — не менше ніж 42 прийомні години на тиждень, без перерв на обід і т.ін.); некабінетна система обслуговування (що сприяє прозорості роботи чиновників і додає впевненості відвідувачам); електронне регулювання черги (замість стихійної "самоорганізації" відвідувачів); максимальна інформативність (рецепція — допомога першого контакту, інформаційні термінали тощо); умови для осіб з обмеженими фізичними можливостями; супутні послуги (ксерокопіювання, банківські послуги тощо). Міста-лідери запроваджують електронні консультації, SMS-інформування про вирішення справи, надають можливість попереднього запису на прийом по телефону чи Інтернету тощо. Прагнучи забезпечити більшу територіальну доступність послуг, Вінниця вже відкрила три додаткові офіси в різних районах міста, де можна отримати навіть соціальні адміністративні послуги (призначення субсидій, соціальних допомог та ін.). У Києві в окремих районах у ЦНАП почали надавати послуги з реєстрації місця проживання та видачі паспортів.

Саме створення центрів надання адміністративних послуг є "серцевиною" реформи сфери адмінпослуг. Адже ЦНАП однозначно поліпшують їхню якість для громадян. Згадане вище соціологічне дослідження показує, що середня оцінка адмінпослуг споживачами істотно відрізняється: 2,5 бала — в містах, де немає ЦНАП, і 4,5 бала (за 5-бальною шкалою) — в містах, де ЦНАП відкрито. Отже, навіть не вибагливі до бюрократії українські громадяни відчувають різницю між "традиційним" (кабінетним, відомчо розпорошеним) і новим (інтегрованим) способами організації надання адміністративних послуг. 

Проте здобутків могло би бути більше, якби на сферу адміністративних послуг не впливали як деякі загальні негативні тенденції в державі (про них нижче), так і перепони відомчого та суб'єктивного характеру. Серйозний тривожний сигнал для реформи — той факт, що Кабінет міністрів досі не затвердив переліку адмінпослуг органів виконавчої влади, що мають перейти в компетенцію ЦНАП, хоча його проект був готовий іще в січні цього року. В переліку — базові адміністративні послуги (реєстрація місця проживання і видача паспортів, реєстрація транспортних засобів і видача посвідчень водія, дозволи на будівництво, реєстрація бізнесу, нерухомого майна тощо), тобто ті, яких найбільше потребують громадяни й бізнес. Урядове рішення гальмується через те, що керівники окремих органів влади переконують прем'єр-міністра і главу держави в тому, що їхні послуги не можуть надаватися в ЦНАП і що їх і далі мають надавати через відомчі мережі, тобто територіальні органи й підрозділи окремих міністерств, служб, агентств, інспекцій. Як наслідок — Україна втрачає відведений законом для створення ЦНАП час (до 1 січня 2014 р.), а багато міст і районних державних адміністрацій не поспішають виконувати закон і відкривати ЦНАП, сподіваючись на можливі зміни в політиці уряду. 

Парадоксально, що сьогодні гальмом реформи виявилося відомство, яке було основним розробником законопроекту "Про адміністративні послуги", — Міністерство юстиції. Можливо, через відомчий інтерес, зокрема через наявність у системі Мін'юсту такого органу, як Укрдержреєстр. Міністерство блокує ухвалення урядового переліку, категорично відмовляючись включати в компетенцію ЦНАП популярні адмінпослуги Укрдержреєстру.

З одного боку, Мін'юст має вагомий аргумент — більшості ЦНАП іще не створено, тож послуги нема кому передавати. Справді, на початок 2014 р. має функціонувати більш як 650 ЦНАП. Влада ж нині звітує про відкриття 110 офісів, хоча, за даними громадського моніторингу, і ця цифра занадто оптимістична. Але ж і територіальна мережа Укрдержреєстру також у стадії формування. І очевидно, що, замість інвестувати державні кошти в додаткові 600—700 офісів Укрдержреєстру (як і будь-яких інших відомств), правильніше відразу створювати єдині офіси (ЦНАП) для всіх базових адмінпослуг. Крім того, урядовий перелік послуг для ЦНАП має набрати чинності з 1 січня 2014 р., тобто залишається достатньо часу, щоб вирішити технічні й нормативні питання для інтеграції цих послуг у ЦНАП.

Натомість Мін'юст у квітні цього року розробив законопроект про внесення змін до Закону "Про адміністративні послуги", яким пропонується кардинально змінити його концепцію. Зокрема, у чинному законі закладено модель організації надання послуг у ЦНАП через адміністраторів — працівників-універсалів органу, що створив ЦНАП (тобто працівників, які спроможні приймати документи з різних категорій справ і які не "прив'язані" до певного відомства). Назва посади — питання другорядне. Важливо, що лише в такий спосіб організації — через власний персонал — керівництво ЦНАП та органи, які його створили, можуть і забезпечити належну дисципліну та якість послуг, і оптимально організувати роботу ЦНАП (регулюючи кількість робочих місць, персоналу, графік роботи тощо). Мін'юст же запропонував замість "адміністраторів" передбачити у ЦНАП "присутність представників суб'єктів надання адміністративних послуг". При цьому, очевидно, не порахував, що тоді в містах і районах потрібно буде відкривати супервеликі офіси, де має бути не менше ніж 30—50 робочих місць (хоча б по одному для кожного представника суб'єкта надання адмінпослуг). Для більшості міст і районів, де за чинним законом достатньо облаштувати 5—10 робочих місць, завдання Мін'юсту просто непідйомне. Та й чимало адміністративних послуг буде неможливо передати ЦНАП. Наприклад, Державна архітектурно-будівельна інспекція має територіальні підрозділи лише на рівні областей, тож її послуги неможливо буде отримати в містах і районах, бо на всіх фізично не вистачить представників. Робота через представника матиме й інші негативні наслідки: нерівномірне навантаження на персонал (до одних постійні великі черги, до інших — немає жодного відвідувача); відвідувач не зможе замовити кілька послуг в одного працівника (а це одна з ключових ідей ЦНАП); дефіцит робочих місць призведе до запровадження диференційованих графіків прийомних годин для отримання різних послуг (а це суперечить ідеї ЦНАП про єдині прийомні години щодо всіх послуг); керівник ЦНАП не зможе впливати на черги (бо вони залежатимуть лише від сумління представників і їхньої кількості) тощо. 

Позиція Мін'юсту деструктивна ще й тому, що без включення до компетенції ЦНАП базових адмінпослуг споживачі послуг не зможуть усі свої справи залагодити в одному офісі. Крім того, інвестиції держави і громад у ЦНАП будуть змарновані, бо кожне відомство вимагатиме окремих приміщень і коштів на власні територіальні офіси. До всього, внесення змін до Закону "Про адміністративні послуги", який іще повноцінно не запрацював, стане виправданням бездіяльності для тих чиновників, які не квапляться його виконувати. 

Загалом сьогодні саме базові адміністративні послуги є каменем спотикання в Україні. Бо, на відміну від розвинених демократичних держав, у нас досі більшість базових адмінпослуг надають органи державної влади, а не місцевого самоврядування, і держава цілеспрямовано відбирає залишки таких послуг (особливо ласих з фінансового погляду) в місцевого самоврядування. Відтак громадяни не мають можливості впливати на якість послуг, оскільки чиновник, який їх надає, залежить лише від керівництва в Києві, а не від громади й місцевого голови. І негативні тенденції в Україні зберігаються щодо більшості базових послуг. Ось лише кілька прикладів останнього часу.

На початку цього року Мін'юст забрав у місцевого самоврядування повноваження з реєстрації прав на нерухоме майно. З липня забирає (знову ж таки через Укрдержреєстр) в місцевого самоврядування і функцію з реєстрації суб'єктів господарювання. Сьогодні це одна з найбільш упорядкованих сфер із досить якісними послугами (якщо не брати до уваги великі черги наприкінці 2012 р., пов'язані з нерозумною процедурою зміни КВЕД). Державні реєстратори в містах є посадовими особами виконавчих органів місцевих рад. Для чого відбувається така централізація й підпорядкування послуг Києву — незрозуміло. Як незрозуміло й те, чому не обстоює своїх повноважень місцеве самоврядування.

Паспортні послуги і послуги з реєстрації місця проживання — сьогодні вже в компетенції Державної міграційної служби (ДМС), хоча в цивілізованих країнах їх надають муніципалітети. Ситуація в Україні — це така собі суміш радянських традицій прописки з бізнес-підходами до виготовлення паспортних документів. У жовтні 2012 р. було пролобійовано Закон "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус", який за багатьма позиціями суперечить Закону "Про адміністративні послуги". Наразі, не зупиняючись на проблематиці Єдиного державного демографічного реєстру (створення цієї мегабази даних про всіх жителів України є неприйнятним для демократичної країни), скажемо лише про документи. Так от, цим законом запроваджено дорогі з погляду виготовлення та експлуатації нові зразки паспортних документів особи (з електронними носіями інформації). У законі не прописано жодної процедури їх видачі, а також не покінчено зі свавіллям в оплаті паспортних послуг тощо. Очевидно також, що ця паспортна афера не пройшла б без підтримки у найвищих кабінетах влади. Про це свідчить і нещодавнє призначення автора закону Василя Грицака заступником голови ДМС. Хоча варто було б подумати про інші "винагороди" для авторів "законів", з допомогою яких вони тягнуть з громадян і держави останні кошти. До того ж пролобійовані ними "творіння" не надаються до впровадження і перетворюють усіх на порушників (керівник ДМС визнав, що закон неможливо виконати протягом трьох найближчих років). Громадяни вже відчули "покращення" від цього закону. Власники посвідчень водія кинулися обмінювати їх на нові, бо законодавець вирішив, що посвідчення паперового (радянського зразка) втрачають чинність із 2014 р. А тут іще й уряд узявся "покращувати" — і на виконання згаданого закону видав акт, яким істотно скоротив строк дії всіх видів посвідчень водія, що видаватимуться в майбутньому. Дивує, що опозиція зовсім не чинить протидії впровадженню цього демографічно-паспортного закону. 

Нині ДМС також потихеньку створює власну територіальну мережу підрозділів. Тобто влада, замість одразу всіх зорієнтувати на роботу через ЦНАП, і тут фінансує додаткові офіси. Про розміри втрат можна зробити висновок хоча б із того, що в деяких містах представники ДМС погодилися включитися в роботу ЦНАП за умови наявності інвестицій для облаштування робочого місця (місць) у розмірі 260 тис. грн.

ДАІ МВС також зберігає свою вотчину, хоча в розвинених країнах послуги з реєстрації транспортних засобів і видачі посвідчень водія надаються органами місцевого самоврядування або іншими місцевими органами, але не поліцією. Ініціатори адміністративної реформи 2010 р. мусили б згадати, що МВС — одне з небагатьох міністерств, яке взагалі залишається нереформованим і зберігає у своїй компетенції безпосереднє надання багатьох адмінпослуг. Це суперечить проголошеній ідеї "адміністративної реформи" та чинному Закону "Про центральні органи виконавчої влади", згідно з яким міністерства "формують та реалізують державну політику", а не надають послуги. Зрештою, і ДАІ як інспекційний орган, навіть у разі відокремлення від апарату МВС, не повинна була б надавати адмінпослуги. Їх цілком треба було б передати ЦНАП — з умовою внесення деяких змін до процедури (наприклад, відмова від огляду транспортних засобів при реєстрації/перереєстрації і т.ін.). На щастя, деякі ініціативи МВС, здається, зупинено, зокрема створення Центру адмінпослуг ДАІ МВС у Києві за
132 млн грн. Цих коштів може вистачити на 40—60 суперофісів (ЦНАП) в обласних центрах або ж на всі районні державні адміністрації України. Та загалом від ідеї окремих офісів для своїх послуг ДАІ не відмовилася, і проблема марнотратства та незручностей для громадян зберігається.

До речі, скидається на те, що найвдалішою реформою останніх років в Україні було… скасування техогляду приватних транспортних засобів. Зрозуміло, що через корупціогенність цієї адміністративної послуги її легше було "видалити", ніж спробувати реформувати. Проте очевидно, що колись Україні доведеться повернути техогляд, можливо, віддавши його до компетенції приватних СТО. Адже про безпечність транспортних засобів держава повинна дбати. 

А загалом з реформи можна зробити ще один висновок — найвдалішим способом впливу на сферу адміністративних послуг є їх скорочення (скасування). Нині в законопроекті "Про перелік адміністративних послуг та розміри плати (адміністративний збір) за їх надання", розробленому Мінекономрозвитку, налічується понад 1500 адмінпослуг. Це той рівень зарегульованості життя в Україні, який визначає і рівень корупції в державі, і рівень обмеження приватної ініціативи. На жаль, законопроект має серйозний недолік — не визначає критерію платності/безоплатності адмінпослуг, порядку визначення конкретних розмірів плати тощо. 

Отже, відомчі інтереси, бізнес-інтереси представників влади, централізаторські тенденції в державі та інші чинники ставлять під сумнів успішність реформи сфери адміністративних послуг в рамках усієї країни. 

На нинішньому етапі цієї реформи першочерговими завданнями є такі:

•не допустити ревізії Закону "Про адміністративні послуги" в частині ЦНАП і посад адміністраторів;

•зупинити розвиток відомчих територіальних мереж центральних органів виконавчої влади. Базові адмінпослуги повинні надаватися через ЦНАП; 

•скасувати рішення про передачу з липня цього року функцій з реєстрації суб'єктів господарювання до Укрдержреєстру та повернути ці функції органам місцевого самоврядування;

•якнайшвидше ухвалити новий закон про паспорти (на заміну закону від жовтня 2012 р.), який зніме проблему Єдиного державного демографічного реєстру і надмірних обтяжень для громадян та держави. 

А стратегічними завданнями в цій сфері є:

•загальне зменшення кількості адміністративних послуг (на основі ретельного опрацювання Реєстру адмінпослуг). Для цього слід вдатися до дуже радикальних дій, об'єднавши "подрібнені" послуги (коли замість однієї послуги з особи беруться окремі кошти за бланк, за комп'ютерний набір, за оформлення і т.п.) і скасувавши деякі "послуги" як вид — наприклад, різні довідки ("форма 3", "про несудимість" тощо);

•спрощення процедур надання адміністративних послуг, особливо базових. З цією метою якнайшвидше ухвалити Адміністративно-процедурний кодекс;

•децентралізація послуг, особливо базових. Держава повинна залишатися держателем абсолютної більшості відповідних реєстрів, але безпосереднє надання послуг має належати до компетенції місцевого самоврядування, принаймні як делеговане повноваження. 

Помітили помилку?
Будь ласка, виділіть її мишкою та натисніть Ctrl+Enter
Немає коментарів
Реклама
Останні новини
Курс валют
USD 25.49
EUR 28.47