Нормативність конституції, або Чому важлива незалежність судової влади?

[Судова] влада не володіє ні силою, ні волею, а постановляє лише судження і врешті-решт залежить від допомоги виконавчої влади для втілення їх у життя.

Александер Гамільтон. "Федераліст", №78

Незабаром - чергова річниця Конституції Пилипа Орлика, яку було ухвалено в місті Бендери 5 (16) квітня 1710 року. Цей правовий акт, справжня назва якого Договори і постановлення прав і вольностей Війська Запорозького, підвів своєрідну риску у практиці ранньомодерної української державності, втіленням якої тоді була Гетьманщина. Це важливий момент.

Адже конституція як така має дві сторони медалі. З одного боку, вона є певним узагальненням досвіду урядування та захисту прав людини. З іншого - вона програмує нас на майбутнє. Прикладом цього якраз і є Конституція Пилипа Орлика, яка заклала класичну модель поділу влади та захисту прав людини.

Мету конституції сформульовано у статті 16 Французької декларації прав людини: це - гарантії прав людини та обмеження влади. Мета проста і водночас складна. Тому дуже важливим є розуміння нормативності конституції.

Конституція діє, якщо її положення покладаються в основу владних рішень. Критерій тут чіткий, його сформульовано у статті 3 Конституції України: утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

Отже, нормативність конституції полягає насамперед у тому, що держава нею визнається зв'язаною правами і свободами людини. Для цього носії владних повноважень повинні керуватися у своїй діяльності базовими цінностями, щодо яких у суспільстві є згода. Це - поважання гідності і прав людини; справедливість, свобода, рівність, демократія і верховенство права. А отже, неприпустимо свавільно застосовувати закон, бо це суперечить верховенству права.

Верховенство права і поділ влади

Згідно із принципом верховенства права уряд не може довільно встановлювати додаткові обтяження та юридичну відповідальність. Лорд Бінґем наголошує на цьому важливому аспекті верховенства права і на неприпустимості зворотної дії закону.

До речі, судячи з обговорення в мережі Фейсбук, на питанні застосування ретроактивності законодавства базувався судовий кейс для кандидатів у судді Касаційного адміністративного суду в складі Верховного суду. Фабула стосувалася ухвалення місцевою радою розміру місцевого податку, який рада зобов'язувала сплачувати суб'єктів оподаткування вже протягом поточного року. Очевидно, що в таких випадках має місце неправомірне застосування зворотної сили закону. До того ж це суперечить законним очікуванням, бо підприємці планують свою діяльність - зокрема структуру своїх доходів і видатків - на майбутнє. А накладення додаткових податкових тягарів протягом звітного періоду може негативно позначитися на діловій активності підприємців. Це і є прикладом свавільного ухвалення регуляторних актів і застосування закону.

Для недопущення свавільного ухвалення законів легіслатурою та їх довільного застосування виконавчою владою має існувати незалежний судовий контроль. Судовий контроль є невід'ємним атрибутом сучасного конституціоналізму задля обмеження свавільних рішень більшості або визнання їх нікчемними. Недарма ж Бенджамін Франклін свого часу казав: "Демократія - це коли два вовки і вівця голосують щодо меню на обід. Свобода - це коли добре озброєна вівця оспорює результат такого голосування".

Місцем вирішення таких спорів є суд, який повинен відповідати критеріям незалежності, безсторонності та поважання гідності і прав людини. Це - засіб стримування від зловживання законодавчою і виконавчою владою своїми повноваженнями.

Відтак зрозумілою є вимога дистанціювання парламенту від процесу формування суддівського корпусу. Звісно, і сам парламент потребує незалежного суду. Це випливає з природи перебігу політичного процесу між парламентською більшістю та опозицію. У разі ухвалення безпринципних і цинічних за своїм характером рішень інтереси меншості може захистити суд. Це показав досвід Словаччини в середині 1990-х, коли парламентська опозиція, спираючись на принципову позицію Конституційного суду, змогла протистояти свавільним рішенням більшості, яка була повністю підконтрольна одіозному прем'єрові Владіміру Мечьяру.

Так само виконавча влада, яка конкретизує закони ухваленням регуляторних актів та виконанням законів, володіє свободою розсуду. Адже складно з упевненістю програмувати на майбутнє, як діятиме закон при збігові певних життєвих обставин. Краще залишити певний простір дій для виконавчої влади. Але свобода в діях має переслідувати виключно законну мету. А дії виконавчої влади контролює судова влада - саме суд остаточно вирішує питання легітимності застосування законів.

І тут ніяка надзвичайщина не допоможе. Головними чинниками справжнього економічного зростання і добробуту країни є лібералізація, дерегуляція бізнесу, сприяння становленню ринкової інфраструктури (зокрема, біржового формування оптових цін), підтримка конкуренції та обмеження монополізму. А для цього має діяти незалежне й ефективне правосуддя. Без названих інституційних заходів діяльність усіх антикорупційних структур успіху не матиме.

Призначення суддів

Німецький науковець і міністр юстиції раннього періоду Веймарської республіки Густав Радбрух сформулював тест правомірності законів: "Якщо закони навмисно зневажають прагнення справедливості, наприклад, довільно надаючи тій чи іншій особі права людини або відмовляючи в них, то такі закони не дійсні, люди не зобов'язані їм підкорятися, а юристи повинні знайти в собі мужність не визнавати їх правову природу".

Тому мене відверто дивує, коли суддів називають законниками. Адже вони покликані вирішувати спори про зміст положень законів у світлі принципів права. Будь-яка особа, хоч трохи обізнана з правом, скаже, що існують писані й неписані принципи права. Саме у світлі справедливості, свободи, рівності та поважання гідності людини суддя вирішує юридичний спір. І не завжди закони відповідають цим критеріям. Цей конфлікт відповідно до засад верховенства права повинен вирішувати суддя.

Саме в результаті Нюрнберзького процесу було сформовано європейську систему захисту прав людини як реакції на застосування нацистських законів. Сучасне розуміння прав людини полягає в тому, що певні домагання особи та її інтереси можуть бути захищені судом. Тому права і свободи людини визначають засади організації влади. Сенс влади полягає у забезпечені прав людини та балансу інтересів у неоднорідному суспільстві. Це і є нормативність конституції. Влада - зв'язана фундаментальними принципами і правами людини.

Отже, посилання судді лише на формальний закон не є достатньою підставою для вирішення спору про право. Тому Європейський суд з прав людини у справі "Знамєнская проти Російської Федерації" вказав: "ситуація, за якої правовій презумпції дається можливість превалювати над біологічною та соціальною дійсністю, без урахування як встановлених фактів, так і бажань зацікавлених осіб, і нікому насправді не приносячи користі, є несумісною, навіть з урахуванням наданих державам меж розсуду, із зобов'язанням забезпечувати ефективне "поважання" особистого і сімейного життя". Це рішення стосувалося окремих аспектів самовизначення особи, яке має вирішальне значення для розуміння місії суду в суспільстві.

Після серії свавільних дій судів у справах учасників масових протестів під час Революції Гідності постало питання реформування судової влади. Як свідчить практика Європейського суду з прав людини, істотними проблемами в судах також є: звинувачувальний ухил розгляду кримінальних справ, слабка юридична аргументація судових рішень у податкових спорах, справах про банкрутство, майнових спорах тощо. Ціла низка претензій була також і до Конституційного суду.

Окремі питання формування оновленого Верховного суду

Конкурс до Верховного суду загалом є безпрецедентною акцією в контексті реформування судової системи. Проведення конкурсів передбачає наявність чітких, зрозумілих правил, їх однакове застосування й однакове ставлення до учасників конкурсу.

Водночас конкурс уже спіткали певні проблеми. Закон про судоустрій та статус суддів на момент оголошення конкурсу містив дискримінаційні елементи. Зокрема, у конкурсі могли брати участь не всі науковці, а лише ті, що захистилися в юридичних навчальних закладах. Науковці, які захистилися в наукових установах, не мали такої можливості. Ці недоречності було усунуто 5 січня Законом про Вищу раду правосуддя, однак Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) не переглянула дискримінаційних рішень своїх колегій.

ВККС могла б і без змін до законодавства зняти цю проблему, оскільки є чинним Закон про засади запобігання та протидії дискримінації. Адже за звичайних умов компетентний суддя при колізії положень законів застосовує ті, які максимально сприяють реалізації прав людини. Однак і після внесення відповідних змін до законодавства ВККС так і не переглянула умов проведення конкурсу. Також не були розглянуті заяви кандидатів про перегляд дискримінаційних положень у зв'язку з тим, що вони захистили кандидатські дисертації не у вищих навчальних закладах, а в наукових установах. Антидискримінаційні заходи важливі не так на рівні законодавства, як на рівні адміністративної та судової практики.

Однак недоречностей лише більшало. Частина конкурсантів вибула після складання письмових тестів. Ще 182 кандидати попередньо відраховані 28 березня у зв'язку з мінімально допустимою кількістю балів після написання практичного завдання у вигляді модельного судового рішення. Однак уже 29 березня було оприлюднено рішення ВККС про допуск до складання психологічних тестів та співбесід за сумою тестового і практичного заняття (при цьому прохідний бал різниться залежно від юрисдикції). Після чого 41 відрахований кандидат був повернутий до участі в конкурсі. Як свідчить аналіз написання практичного завдання з питань адміністративною юрисдикції, розподіл балів суперечить кривій Гауса, що стало причиною звинувачень у можливому втручанні у процес оцінювання практичних робіт кандидатів.

Конкурс до Верховного суду нині на стадії написання психологічних тестів і співбесід. І тут є доволі пікантний момент. Співбесіду чималій кількості конкурсантів призначено на 15 квітня, напередодні Великодня. І тут я би просто хотів нагадати про класичну працю авторитетного німецького конституціоналіста Петера Геберле "Неділя як конституційний принцип". Для німців повага до людини є фундаментальною, і захисту її неабияк сприяє й доктрина Федерального конституційного суду Німеччини.

Загалом це доволі цікавий досвід, оскільки 4 квітня ВККС оголосила також конкурс на заміщення посад суддів у судах першої інстанції (місцевих судах). Тому є надія, що вказані недоречності буде усунуто.

В очікуванні конституційної скарги

Нормативність конституції критично залежить від реальних механізмів захисту конституції і додержання конституційних процедур органами влади. Однак попри набрання чинності Законом про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя до сьогодні так і не ухвалено в новій редакції Закону про Конституційний суд.

Без законодавчої основи Конституційний суд нині не може розглядати конституційні скарги. Тому й розростається лавина скарг до Європейського суду з прав людини проти України. Хоча цей потік мав зменшитися завдяки інституту конституційної скарги. З цієї ж причини не обрано нового голову Конституційного суду, і його повноваження і далі виконує Юрій Баулін - як найстарший за віком суддя.

Усе це яскраво увиразнює ігнорування нормативності конституції з погляду діяльності інституцій. Адже замість конституційно встановленого терміну до 30 березня Верховний суд буде сформовано наприкінці травня - протягом червня цього року, якщо не пізніше. До того ж тут усе доволі пікантно з погляду континуїтету. Адже постає питання законності суду. Але, з іншого боку, проблеми формування судів не можуть стати причиною відсутності в людей можливості захищати свої порушені права.

Аналогічна ситуація й із Центральною виборчою комісією, яка мала бути наново сформована ще три роки тому. З погляду розумності строків її діяльність у старому складі є неконституційною навіть зважаючи на державний континуїтет, який передбачає діяльність посадовців доти, доки на їхні посади не буде обрано інших. Ми вже мали такий негативний досвід із заміщенням судді Європейського суду з прав людини від України, коли замість професора Володимира Буткевича як судді ad hoc у цій ролі був професор Станіслав Шевчук (нині суддя Конституційного суду), аж поки не обрали Ганну Юдківську. Те саме було з обструкцією Конституційного суду протягом 2005-2006 років. Однак заганяючи процес ухвалення рішень у глухий кут, ми лише посилюємо хворобу.

Верховна Рада повинна більш системно працювати над законодавством у світлі конституційних цінностей і принципів. Інакше закони не будуть придатні до застосування їх публічною адміністрацією та судами і лише породжуватимуть свавілля. Публічна адміністрація повинна діяти відповідно до засад довіри та вірності конституції. Тобто вся сукупність процедур публічної адміністрації повинна ґрунтуватися на визнанні будь-якого звернення приватної особи правомірним, яке має бути розглянуте на засадах поважання людської гідності якомога оперативніше. У процесі здійсненні правосуддя повинна визнаватися пряма дія прав людини навіть за відсутності відповідного закону. Це і є нормативність конституції, коли держава зв'язана цінностями вищого порядку, як-от: справедливість, довіра, поважання гідності людини.