Позбавлення громадянства

Як не допустити до влади захарченків і плотницьких.

Загальна декларація прав людини встановлює: кожна людина має право брати участь в управлінні своєю державою безпосередньо або через вільно обраних нею представників.

Це положення реалізоване у ч. 2 ст. 5 Конституції України шляхом закріплення принципу народного суверенітету. Паралельно, ст. 38 Основного Закону України встановлено, що "громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування".

Отже, громадянство відіграє роль специфічного чинника, котрий не тільки визначає правовий взаємозв'язок між людиною та державою, а й водночас являє собою унікальний і надзвичайно важливий правовий механізм, завдяки якому держава вирішує питання надання допуску членам державно-органiзованого суспільства до участі в управлінні її справами.

Законами України встановлено, що участь в управлінні державними справами можуть брати лише дієздатні громадяни України (тут і далі виділено нами. - Авт.), які відповідають додатковим вимогам, що можуть встановлюватися державою залежно від форми такої участі. Водночас Конституція України передбачає й випадки, коли законами України можуть встановлюватись обмеження цих конституційних прав.

Встановлені законодавством України на сьогодні обмеження в реалізації права на участь в управлінні державними справами мають диференційований характер, залежать від форми реалізації цього права і є тимчасовими (наприклад, наявність не знятої чи не погашеної судимості або недієздатність особи). Лише досягнення громадянином України граничного віку вступу на державну службу та відбування ним покарання у вигляді довічного позбавлення волі являють собою обмеження постійного характеру. Обмеження права на участь в управлінні державними справами встановлено для тих громадян України, які бажають бути обраними (пасивне виборче право) або вступити на державну службу в органах державної влади чи місцевого самоврядування. В реалізації активного виборчого права таких обмежень законодавством України не передбачено. Тож, з огляду на все наведене, можна зробити висновок, що законодавством України вже передбачено певний механізм регулювання доступу до управління державними справами. Однак постає запитання: чи здатен цей механізм ефективно вирішувати покладені на нього завдання у складних умовах сьогодення?

Для відповіді на це запитання пропонуємо розглянути кілька прикладів, пов'язаних зі спробами української влади розв'язати проблему збройного конфлікту на Сході України.

У разі вчинення злочину, передбаченого ч. 1 ст. 110 КК України, громадянин України не може: 1) бути обраним президентом України, депутатом Верховної Ради України; 2) вступити на державну службу. Ці обмеження мають тимчасовий характер і скасовуються після того, як судимість за вчинення цього злочину буде знята чи погашена у встановленому законодавством порядку. Водночас Закон не забороняє такій особі брати участь у місцевих виборах (в активній чи пасивній формах), а також брати участь у всеукраїнському та місцевому референдумах.

У разі вчинення громадянином України злочину, передбаченого ч. 2 або ч. 3 ст. 110 КК України, до наведених вище тимчасових обмежень додаватиметься заборона реалізовувати пасивне виборче право (бути обраним) на місцевих виборах.

Варто також додати, що, у разі введення в дію Закону України "Про недопущення переслідування та покарання осіб - учасників подій на території Донецької та Луганської областей", усі засуджені за вчинення злочину, передбаченого ст. 110 КК України, будуть звільнені від кримінальної відповідальності та зможуть у повному обсязі реалізовувати своє право на участь в управлінні державними справами!

Крім того, згідно із зазначеним Законом, звільненню від кримінальної відповідальності підлягатимуть підозрювані у вчиненні злочину, передбаченого ст. 110 КК України, кримінальні провадження стосовно яких перебувають у провадженні органів досудового розслідування; обвинувачені (підсудні), кримінальні провадження стосовно яких здійснюються судом і до набрання чинності цим Законом не розглянуті; а також обвинувачені (підсудні), кримінальні провадження стосовно яких розглянуті, але вироки не набрали законної сили.

Таким чином, громадянам, які вчинили посягання на територіальну цілісність і недоторканність України, маючи на меті змінити межі території України, всупереч порядку, встановленому Конституцією України, держава шляхом введення в дію та застосування зазначеного Закону великодушно гарантуватиме: 1) звільнення від кримінальної відповідальності за вчинення цього та низки інших злочинів; 2) імунітет від кримінального переслідування за цей та інші злочини; 3) право брати участь в управлінні державними справами.

З огляду на викладене, хотілося б звернутися до президента України, який ще може і повинен скористатися своїми конституційними повноваженнями й не допустити введення в дію Закону України "Про недопущення переслідування та покарання осіб - учасників подій на території Донецької та Луганської областей". Дії зазначених осіб - це ніщо інше як вияви сепаратизму, котрі, фактично, стали першопричиною (поштовхом) до розпалювання збройного конфлікту на Сході України й подальшого вчинення значної кількості інших (похідних) суспільно небезпечних діянь не тільки на території Донецької та Луганської областей України.

Ми впевнені, що у формуванні державної політики у сфері протидії сепаратизмові надмірна "материнська турбота" про громадянські права осіб, котрі своїми діями загрожують національним цінностям і життєво важливим інтересам Українського народу та держави, - надзвичайно шкідлива, адже її реалізація створюватиме відчуття безкарності та вседозволеності, чим заохочуватиме появу нових захарченків, плотницьких, губарєвих, пушиліних, моторол та їм подібних.

Наведений приклад дає підстави стверджувати, що нинішній механізм регулювання участі громадян України в управлінні державними справами - непридатний до застосування, особливо в сучасних умовах, коли Україна, фактично, перебуває у стані війни з російським агресором. Тож є нагальна потреба в пошуках нових концептуальних підходів до законодавчого врегулювання цього питання.

Одним із дієвих засобів запобігання участі в управлінні державними справами осіб, чия діяльність загрожує національним цінностям та життєво важливим інтересам Українського народу і держави, як видається, може стати інститут позбавлення громадянства. Такий висновок неважко зробити шляхом нижче викладених суджень і умовиводів.

Відсутність громадянства України не дозволяє особі брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, обирати і бути обраною до органів державної влади та місцевого самоврядування. Тож, запровадивши чіткий механізм позбавлення громадянства України, держава матиме можливість усунути від участі в управлінні державними справами осіб, чия діяльність створює загрози національним цінностям та життєво важливим інтересам Українського народу і держави.

Вирішуючи зазначене питання, слід неодмінно виходити з того, що громадянство не є встановленим раз і навічно або дарованим, а тому може припинятися за наявності певних підстав. У нашій державі громадянство втрачається не автоматично, а набувається відповідно до указу президента України, з дня його видання.

Однією з підстав припинення громадянства особи в країнах, які негативно ставляться до множинного громадянства, є добровільне набуття громадянства іноземної держави. Під добровільним слід розуміти таке набуттям громадянства, що набувається в результаті свідомого волевиявлення особи. Так, наприклад, не є добровільним набуттям громадянства його автоматичне набуття в результаті усиновлення чи автоматичне набуття громадянства внаслідок репатріації особи.

Слід зазначити, що всі європейські держави, які передбачають у своєму законодавстві втрату громадянства в результаті набуття громадянства іноземної держави, дотримуються принципу добровільності. Це означає, що особа не повинна втрачати громадянство тільки внаслідок того, що інша держава надає їй без її згоди своє громадянство.

Набуття особою громадянства іноземної держави є підставою для втрати громадянства і в Україні. Але відповідним державним органам далеко не завжди стає відомо про набуття особою громадянства іноземної держави. Втрата українського громадянства у такому разі зводиться до позбавлення громадянства, коли: а) уповноважені державні органи дiзнаються про факт набуття особою громадянства іноземної держави; б) здійснюється встановлене законодавством провадження.

Підстави для втрати громадянства, які виявляються у вступі на державну службу, до армії, у правоохоронні органи іноземної держави тощо, випливають із розуміння того, що така поведінка особи є порушенням вірності своїй державі. Ці підстави припинення громадянства збереглися нині в тому чи іншому вигляді в Австрії, Греції, Грузії, Естонії, Іспанії, Італії, Латвії, Молдові, Фінляндії, Франції.

П. 3 ч. 3 ст. 19 Закону "Про громадянство України" передбачено, що особа втрачає українське громадянство внаслідок добровільного вступу на військову службу іншої держави, яка, відповідно до законодавства цієї держави, не є військовим обов'язком чи альтернативною (невійськовою) службою. Однак слід зазначити, що Європейська Конвенція про громадянство дозволяє припинення громадянства у випадку добровільного вступу особи на військову службу в іноземнiй державi, але, за загальним правилом, це можливо тільки якщо особа не стає апатридом.

У більшості європейських країн передбачається припинення громадянства, яке було здобуте шляхом обману. В Україні це також є підставою для втрати громадянства. Так, відповідно до ст. 21 Закону України "Про громадянство України", рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України, відповідно до ст. 8 та ст. 10 цього Закону, шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.

Ще однією підставою для втрати (позбавлення) громадянства, передбаченою п. "d" ст. 7 Європейської конвенції про громадянство, є поведінка, яка серйозно шкодить життєво важливим інтересам держави-учасниці.

Яскравою ілюстрацією законодавчого врегулювання питання позбавлення громадянства на цій підставі є Франція, де практика позбавлення особи громадянства існувала вже досить давно. З 1990 р. у французьких судах винесено близько 20 рішень про позбавлення громадянства, з яких у восьми випадках підставою для такого рішення стала участь особи у терористичній діяльності.

При цьому слід зазначити, що Франція підписала, але не ратифікувала Європейську конвенцію про громадянство. Крім того, Франція не є учасницею універсальної Конвенції про скорочення безгромадянства, яку вона підписала ще в 1960-ті роки, але досі не ратифікувала. Цей міжнародно-правовий документ Франція підписала із застереженням, залишивши за собою право зберегти в національному законодавстві положення, що держава може позбавляти свого громадянства тих осіб, котрі діють всупереч життєвим інтересам держави, навіть якщо внаслідок цього особа стане апатридом.

У лютому 2016 р. Національні збори Франції зробили спробу конституційно узаконити позбавлення громадянства засуджених за тероризм. Ці законодавчі зміни були запропоновані президентом країни Франсуа Олландом і обґрунтовані паризькими терактами, вчиненими в листопаді 2015 р., у яких загинуло близько 130 людей. Раніше це можна було зробити лише стосовно засуджених, які мали подвійне громадянство і при цьому французький паспорт отримали не за народженням. Однак остаточного рішення про внесення відповідник змін до Конституції Франції прийнято не було.

У висновку Венеційської комісії стосовно поправок, внесених до Конституції Франції, йдеться, що позбавлення громадянства осіб, причетних до терористичної діяльності, не суперечить міжнародним стандартам. На думку міжнародних експертів, упровадження системи позбавлення громадянства чи прав, які надаються громадянством, саме собою не порушує міжнародних стандартів.

Слід зазначити, що в Україні вже зроблено певні спроби вирішити питання позбавлення особи громадянства за поведінку, яка серйозно шкодить життєво важливим інтересам держави. Взяти хоча б проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо припинення громадянства України осіб, котрі вчинили злочини проти основ національної безпеки України" (реєстр. № 1297 від 08.12.2014), внесений народним депутатом України А.Кожем'якіним.

Автор законопроекту запропонував передбачити у КК України додатковий захід кримінально-правового переслідування у вигляді припинення громадянства за вчинення злочину проти основ національної безпеки. Законопроектом пропонується доповнити положення семи статей р. І Особливої частини КК України "Злочини проти основ національної безпеки" новим видом заходу кримінально-правового переслідування громадян України - припинення громадянства. Цю законодавчу ініціативу автор законопроекту пояснює тим, що процедура "позбавлення громадянства" прямо заборонена ч. 1 ст. 25 Конституції України, а "втрата громадянства", що закріплена у ст. 19 Закону України "Про громадянство України", передбачає зовсім інші підстави для реалізації цієї процедури.

На нашу думку, автор законопроекту вдається до підміни термінів. Називаючи "припинення громадянства" заходом кримінально-правового переслідування, суб'єкт права законодавчої ініціативи пропонує ввести в КК України новий вид покарання - позбавлення громадянства. Таким чином, він намагається уникнути внесення відповідних змін до Конституції України.

30 березня 2016 р. проект Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо припинення громадянства України осіб, котрі вчинили злочини проти основ національної безпеки України" (реєстр. № 1297 від 08.12.2014) розглянуто на засіданні Верховної Ради України. За результатами його обговорення запропоновано, відповідно до ч. 2 ст. 104 Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", зняти зазначений законопроект із розгляду. Однак тодішній спікер В.Гройсман виявив неабияку винахідливість і, посилаючись на очевидну для нього відсутність необхідної кількості голосів народних депутатів у сесійній залі, вирішив, усупереч вимогам Закону України "Про Регламент Верховної Ради України", не ставити цю пропозицію на голосування. Тож рішення щодо зазначеного законопроекту досі не прийняте, а в картці законопроекту на офіційному сайті Верховної Ради України у графі "результат розгляду" красується запис "обговорено"…

Підбиваючи підсумки, вважаємо за доцільне зазначити: в сучасних умовах збройного конфлікту, який триває на Сході держави, з огляду на необхідність відновлення функціонування територіальних громад в окремих районах Донецької та Луганської областей, а також створення належних умов для здійснення ними у повному обсязі повноважень місцевого самоврядування, постала нагальна потреба у формуванні концептуально нового механізму регулювання доступу громадян до участі в управлінні державними справами. Цей механізм повинен забезпечити недопущення до участі в управлінні державними справами насамперед осіб, діяльність яких створює загрози національним цінностям і життєво важливим інтересам Українського народу і держави.

З огляду на все викладене, а також беручи до уваги те, що, відповідно до ст. 106 Конституції України, рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України приймає виключно президент України, який не може передавати свої повноваження іншим особам або органам, вважаємо за доцільне рекомендувати главі держави внести на розгляд Верховної Ради України проект Закону про внесення змін і доповнень до Конституції України та інших законодавчих актів щодо врегулювання питання позбавлення громадянства на підставах, передбачених Європейською конвенцією про громадянство.

Для розробки зазначеного законопроекту пропонуємо створити при Адміністрації президента України робочу групу, яка складатиметься із членів Комісії при президентові України з питань громадянства, представників відповідних міністерств і відомств, експертного середовища, а також науковців. Ця робоча група у визначені терміни має підготувати й подати на розгляд президента України пропозиції щодо концептуальних положень і змісту проекту Закону про внесення змін та доповнень до Конституції України та інших законодавчих актів щодо врегулювання питання позбавлення громадянства на підставах, передбачених Європейською конвенцією про громадянство.