Shut-down місцевої влади по-українськи

Як у героїв фільму "Іронія долі" є передноворічна традиція ходити в баню, так і в Держказначейства - затримувати платежі. Поточного року ця проблема буде, як мінімум, не менш гострою, ніж торік. Місцеві органи влади налаштовані песимістично, оскільки не просто недоотримують з центрального бюджету належних дотацій і субвенцій. Уряд фактично змушує регіони добровільно-примусово кредитувати його та не дає місцевій владі розпоряджатися власними коштами. Експерти прогнозують: як і торік, заплановані видатки ні державного, ні місцевих бюджетів у повному обсязі профінансовані не будуть.

Про проблеми фінансування

Підозрювати Державну казначейську службу в цілеспрямованих диверсіях, звичайно, було б дещо дивно. Функція відомства в принципі повинна зводитися до технічного виконання платіжних доручень: є гроші - платежі здійснюються; якщо ж їх не вистачає, розрахунки затримуються та формується "черга", яка розсмоктується в міру появи коштів.

За форс-мажорних обставин безумовний пріоритет для держскарбників - це фінансування саме захищених статей бюджетних видатків, передусім соціальних. А коли ж зависають навіть ці платежі - це більш ніж тривожний дзвінок. Хоча й тут не можна ігнорувати одну деталь.

Чи не дивно, коли, скажімо, бюджетникам у різних областях затримують зарплати (мали б здійснюватися у т.ч. за рахунок держбюджету транзитом через місцеві бюджети), різним категоріям населення заморожують соцдопомогу по безробіттю, лікарняні та ін. (ці платежі мають покривати фонди соціального страхування, які підконтрольні Мінсоцполітики), а в цей час триває фінансування речей, з якими явно можна зачекати (наприклад, будівництво нових приміщень для судів, придбання нових авто для чиновників різних рівнів тощо)? І тут питання уже не стільки в наявності/відсутності коштів, скільки в підходах до управління ними.

Та в будь-якому разі основна проблема на сьогодні (і від цього нікуди не дітися) - це все-таки об'єктивне недоотримання держскарбницею тих коштів, на які в Кабміні чомусь розраховували, закладаючи їх в бюджетний закон, попри всі застереження експертів про надмірну оптимістичність таких сподівань.

Нині проблема загострилася настільки, що від звинувачень опозиції про недофінансування та затримки з проплатами вже навіть захищених соціальних статей владі вже не вдалося відхреститися як від беззмістовного галасу. На засіданні уряду, що відбулося поточного тижня, це визнав і прем'єр-міністр Микола Азаров, поклавши вину за недоліки персонально на главу Мінсоцполітики Наталію Королевську та міністра фінансів Юрія Колобова.

Чому коштів не вистачає? Для пошуку головних причин вкотре доведеться повернутися до "бородатої" проблеми відірваності процесів бюджетного прогнозування та планування від економічних реалій - через незбалансованість бажань держави (заплановані видатки) та можливостей економіки забезпечити їх фінансування (доходи бюджету).

"Не може коштів вистачати, якщо були одні макроекономічні очікування - держкошторис формувався при прогнозі інфляції 4,8% та зростання ВВП на 3,4%, а вийшло на практиці зовсім інше - нульова інфляція та мінусова динаміка економіки", - констатує колишній заступник міністра фінансів, ректор Міжнародного інституту бізнесу Олександр Савченко.

За даними Держказначейства, в січні-вересні 2013 р. до держбюджету надійшло 250,6 млрд грн, що на 4,3 млрд грн, або на 1,74%, більше, ніж за цей же період 2012-го. До місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів) за січень-серпень (дані за дев'ять місяців ще не оприлюднено) надійшло 67,9 млрд грн, що на 5,4% більше, ніж торік. Обсяг міжбюджетних трансфертів становив 72,8 млрд грн, що на 3,4% більше, ніж за аналогічний період 2012 р.

Хоча бюджетні доходи зростають на тлі низхідної динаміки економіки (як переконує Міндоходів, завдяки детінізації), цього не вистачає, щоб забезпечити фінансування всіх видатків. А апетитів на останні явно не меншає, наче надворі не криза 2008–2013 рр., а "процвітання" зразка 2006–2007 рр.

Як зауважував М.Азаров, за дев'ять місяців поточного року соціальні видатки із загального фонду державного бюджету профінансовано у сумі понад
213 млрд грн, що на 12% (або на 24 млрд грн) більше, ніж у відповідному періоді торік. "Гарантовано, що так буде і далі: соціальні видатки бюджету та виплата заробітної плати будуть фінансуватися безумовно", - запевняв глава уряду. Така алогічність можлива лише в нас…

Складність забезпечення системи держфінансів дає підстави песимістам не виключати, що обставини можуть змусити Держказначейство притримувати й "священну корову" - розрахунки по пенсіях. Через те, що пенсійну недореформу так і не було доведено до пуття, Пенсійний фонд продовжує залишатися вкрай залежним від позик з єдиного казначейського рахунку, не закладених у держбюджеті. Привід для песимістичних припущень дають саме затримки з розрахунками фондів соцстрахування, які "близькі" для ПФУ не тільки з точки зору характеру роботи як такої чи наявності їх спільного координатора (Мінсоцполітики), а й з урахуванням основного джерела поповнення ресурсної бази - єдиного соцвнеску, надходження від якого (як і решти) під ризиком падіння в умовах скорочення економіки. За даними соціального міністерства, загалом за січень-вересень поточного року надійшло 138,1 млрд грн ЄСВ, що на 0,5 млрд грн більше від розрахованого обсягу на цей період (137,6 млрд грн). Річним планом на 2013 р. передбачено надходження єдиного внеску у розмірі 190,7 млрд грн. Тож за останній квартал має надійти ще 53,4 млрд.

Як уже встигло відзвітувати Міндоходів, за перші три тижні після передачі останньому з 1 жовтня ц.р. процедури адміністрування ЄСВ надходження внеску становили майже 11 млрд грн.

Місцевобюджетне
відлуння

При аналізі бюджетної політики в Україні експерти та громадськість зазвичай звертають увагу передусім на державний бюджет. Хоча ідентичні проблеми в прогнозуванні та плануванні характерні й для місцевих держкошторисів, які по факту разом із "центральним" бюджетом утворюють одну посудину, тобто є складовою єдиної взаємозалежної системи. Тому ті ж таки традиційні занадто оптимістичні очікування уряду мають місце й при формуванні бюджетних "директив" для місцевих органів влади.

Фахівці Інституту бюджету та соціально-економічних досліджень ще на початку року вказували на прихований дефіцит місцевих бюджетів принаймні на рівні близько 10 млрд грн, який виник через завищений план надходжень за їх основним джерелом власних доходів - податком на доходи фізосіб - у сумі 6,5 млрд грн (недоотримання цих коштів) і заниження обсягу видатків місцевих бюджетів на 3,5 млрд грн (які доведеться профінансувати).

Через такі от коли зумисні, коли й незумисні "помилки" уряду Держказначейство вимушене надавати позики місцевим бюджетам. І в той час, коли їх отримують одні, інші говорять про неможливість розпоряджатися власними доходами через їх блокування. А дехто пошепки себе запитує: чи немає тут корупції? Чи має місце рівний підхід до абсолютно всіх частин України, незалежно від їх політичного забарвлення?..

Органи місцевого самоврядування ще на початку року попереджали: в четвертому кварталі грошей, зокрема, на зарплати бюджетникам не вистачатиме. Так, в Асоціації міст України (АМУ) наголошували - недофінансування за повноваженнями, делегованими державою органам місцевого самоврядування, становитиме 27,4 млрд грн. На неповну забезпеченість місцевих бюджетів вказували навіть в Держфінінспекції, де зазначали, що в 505 місцевих бюджетах (із 692) на 2013 р. на оплату праці, розрахунки за енергоносії та комунальні послуги закладів бюджетної сфери не вистачатиме майже 6,7 млрд грн, з яких на зарплату - 4,5 млрд грн.

Слід уточнити, що йдеться передусім про кошти, які з держскарбниці мали надійти до місцевих бюджетів (міжбюджетні трансферти). Оскільки усіх необхідних сум не передбачалося, перед місцевою владою центр де-факто поставив вимогу "добровільно-примусово" розплатитися за його зобов'язаннями за рахунок власних надходжень (перекидання коштів в так званий перший кошик із другого), які мали б у принципі йти на підтримку життєздатності місцевого ЖКГ, громадського транспорту, доріг, на благоустрій і т.ін. Як бути з цими потребами, уряд сором'язливо промовчав…

Це - хронічна проблема останніх років. Якщо в 2009–2010 рр. делеговані центром на місця повноваження забезпечувалися з держбюджету лише на 86–89% від реальної потреби, то в 2012-му - вже тільки на 80%. А нинішнього року цей показник, імовірно, опуститься ще нижче - вже до 79% (оцінки Асоціації міст України). Крім того, якщо в 2009–2011 рр. на ці потреби органи місцевого самоврядування змушені були спрямовувати від 25,6 до 33,4% власних ресурсів місцевих бюджетів (доходи, що не враховуються при визначенні обсягу трансфертів із держбюджету), то в 2012-му - майже 43%, а за підсумками поточного року цей показник очікується на рівні щонайменше 40%.

На жаль, як бачимо, описані вище негативні прогнози наразі збуваються. Більш того, ще з другого кварталу місцеві органи влади почали публічно скаржитися на затримку платежів Держказначейством, коли стала очевидною неспроможність економіки згенерувати очікуваний від неї обсяг податкових платежів. З наближенням кінця року ця тенденція тільки посилюється.

Однак що важливо: сьогодні йдеться не лише про затримку платежів за рахунок трансфертів із центрального бюджету. Держказначейство блокує в тому числі власні кошти місцевих бюджетів, які вони отримали з місцевих податків і зборів. Через це в регіонах так гучно і обурюються. Фактично подекуди мають місце випадки, коли за рахунок зарплат вчителям чиновники з центру чи "князьки" з інших регіонів купують собі, наприклад, згадані вище нові авто.

Як розповідає експерт з питань бюджету Асоціації міст України Олександр Слобожан, згідно з результатами опитування українських міст, проведеного асоціацією серед її членів, станом на поточний місяць Держказначейство заблокувало майже 1,6 млрд грн коштів місцевих бюджетів. Якщо ж екстраполювати цей показник на всі органи місцевого самоврядування, виходить, що наразі в Держказначействі заблоковано понад
6 млрд грн.

"В усіх містах незалежно від категорії (обласного чи районного значення) та регіону блокуються всі незахищені статті видатків. За літні місяці обсяг заблокованих коштів зріс утричі, а по деяких населених пунктах тривалість затримок досягла
150 календарних днів. Таким чином, склалася парадоксальна ситуація, коли навіть міста, які в умовах гострого дефіциту місцевих бюджетів знайшли кошти на хоч якесь фінансування ЖКГ, дорожнього господарства, утримання бюджетних установ, не можуть ними скористатися, оскільки Держказначейство не пропускає цих коштів для здійснення необхідних проплат", - констатує О.Слобожан.

При цьому він також додає, що за результатами трьох кварталів незабезпеченість бюджетів міст-членів АМУ на виконання делегованих повноважень (передусім по зарплаті, комунальних послугах та енергоносіях у бюджетній сфері) становить понад 7,5 млрд грн. Основна частина цієї суми припала на обласні центри (майже 5 млрд грн). При цьому обсяги незабезпеченості наявні навіть після відволікання майже 5,4 млрд грн власних ресурсів з "другого кошика" на забезпечення виконання делегованих державою повноважень. У відносних показниках обсяг незабезпеченості місцевих бюджетів обласних центрів становить 16,5%, а по містах обласного та районного значення - 27,3%.

"Якщо знову ж таки екстраполювати зазначені показники на всі органи місцевого самоврядування, виходить, що наразі обсяг незабезпеченості місцевих бюджетів, як ми й прогнозували на початку року, становить 21,9%. Таким чином, на останній квартал 2013-го органи місцевого самоврядування не забезпечені фінансовими ресурсами на оплату праці, розрахунки за енергоносії та комунальні послуги закладів бюджетної сфери", - резюмує О.Слобожан.

Такий статус-кво зрештою і призводить не тільки до перебоїв із соцвиплатами, а й до зупинки робіт з ремонту шкіл, дитячих садочків, установ соцзахисту, реконструкції, ремонту, будівництва вулиць і доріг комунальної власності, об'єктів ЖКГ, благоустрою. Навіть співробітники мерій мусять оформлювати вимушені відпустки. Чим не латентний shut-down місцевого урядування, який нещодавно офіційно був проведений у Сполучених Штатах?

Що робити?

Ситуація поточного року до болю нагадує торішню. Тоді для забезпечення фінансування делегованих державою повноважень уряд під кінець року виділив місцевим органам влади додатково майже 7,5 млрд грн. Чи вдасться зробити подібний маневр цього року?

Уряд уже прийняв рішення (затверджене 23 жовтня бюджетним комітетом ВР) про виділення місцевим бюджетам двомільярдної дотації на оплату праці. Але цих коштів явно не вистачатиме. За оцінками Асоціації міст України, для повного забезпечення місцевих бюджетів коштами для здійснення видатків на виконання делегованих повноважень (зокрема, на оплату праці, розрахунки за енергоносії та комунальні послуги закладів бюджетної сфери) з держбюджету потрібна дотація в обсязі не менш як 10 млрд грн.

Нашкребти такі кошти Кабміну буде дуже непросто. І справа тут навряд чи може обмежитися урізанням видатків за рахунок інших бюджетних статей (що вже фактично розпочалося). Один з імовірних та очевидних виходів - залучати додаткові кредити. Є можливість це робити? Так. Але питання в ціні. Від підвищення дохідності ОВДП уряд утримується. Зовнішні ринки хоча поступово й заспокоюються, а дохідності за українськими паперами знижуються, однак до прийнятних (раніше задекларованих Мінфіном) орієнтирів ще не так близько.

Звичайно, в уряду є "заначка" у вигляді друкарського верстату НБУ. Однак залазити в неї якось уже навіть непристойно (з початку року портфель ОВДП центробанку збільшився на третину - до понад 141 млрд грн). Тим паче на тлі переговорів із МВФ. "МВФ до цього навряд чи схвально поставиться. Це й може стримувати уряд", - припускає О.Савченко.

Ще одним "технічним" інструментом в руках уряду, який може застосовуватися, є казначейські векселі. Видавати ними зарплати навряд хтось ризикне, а от розплачуватися, зокрема, по "тарифних" зобов'язаннях - це більш ніж вірогідно. Тим паче, що поточного тижня парламент прийняв у цілому законопроект, який надає право Кабміну реструктурувати бюджетну заборгованість за послуги з централізованого водопостачання та водовідведення населенню шляхом видачі фінансових казначейських векселів.

Про численні корупційні ризики та застереження такого способу розрахунків сказано багато (в тому числі й на сторінках DT.UA), тож повторюватися навряд чи варто. Тим часом, щоб цей механізм повноцінно запрацював, потрібно ще запустити маховик викупу їх банками з наступним рефінансуванням у НБУ. На початку жовтня директор генерального департаменту кредитно-грошової політики Нацбанку Олена Щербакова заявляла, що відповідне питання має невдовзі розглядатися центробанком. Водночас зауважувала, що оскільки казначейські векселі - це державний інструмент, "він автоматично потрапляє в нашу лінійку і буде працювати".

Водночас директор департаменту податкової політики Інституту бюджету і соціально-економічного розвитку Артем Рудик схиляється до того, що повториться торішній сценарій і всі заплановані витрати не будуть профінансовані (а це фактично прихований секвестр. - В.П.). При цьому експерт схиляється до того, що принципово змінити ситуацію до кінця року навряд чи можливо, враховуючи, що залишилося обмаль часу. Фахівець також наголосив, що уряду доцільно орієнтуватися на песимістичний прогноз динаміки економіки при бюджетному плануванні, щоб запобігати виникненню тих проблем, які сьогодні мають місце.

"Бюджетну систему потрібно перезавантажувати. Це передбачає величезну роботу з точки зору як оптимізації видатків, так і створення умов для зростання доходів завдяки реальному поліпшенню інвестиційного клімату - через боротьбу з корупцією, рейдерством, удосконалення роботи судової системи і т.ін. Може здаватися, що це дуже загальні речі, але без них відчутних змін у бюджетній сфері
не відбудеться", - наголосив А.Рудик.

У будь-якому разі Україні таки необхідна реальна (а не лише фасадно-програмна) модернізація системи управління бюджетними коштами з точки зору перерозподілу повноважень між місцевими та центральними органами влади. Про це говориться дуже давно і багато, відповідні лозунги проголошує одна владна команда за іншою, але віз і нині там. Зрозуміло, що проблема вкрай делікатна, враховуючи як суб'єктивні політичні складові, так і об'єктивні чинники, наприклад, нерівномірний економічний розвиток не лише окремих регіонів, а й навіть окремих населених пунктів у межах одного регіону.

Серед завдань, які потребують вирішення, - й поступова реформа оподаткування нерухомості, що в цивілізованих країнах є одним із ключових джерел поповнення місцевих бюджетів. Крім того, швидше за все, потрібно розширювати й перелік податкових платежів, надходження від яких за фактом потрапляють до місцевих бюджетів у тій чи іншій формі і зараз, але після не завжди зрозумілого, прозорого й справедливого перерозподілу в столиці. Найчастіше в цьому контексті говорять про податок на прибуток, сплата якого мала б здійснювати не за місцем реєстрації підприємств, а за місцем розташування виробничих потужностей.

Крім того, місцеві органи влади досить давно говорять про надання їм можливості працювати не тільки через єдиний казначейський рахунок, а й через комерційні банки. Безумовно, в загальнодержавному масштабі це може нести більш ніж очевидні ризики (не кажучи про ймовірні зловживання на місцях, у т.ч. корупційні). Скажімо, призводити до розбалансування системи держфінансів, зашкодити самій же місцевій владі (через зменшення можливостей отримати оперативні позики від Держказначейства на покриття касових розривів тощо). Питання складне, але як і в решті взаємоприйнятні варіанти потрібно шукати, якщо є реальне, а не декларативне прагнення посилити місцеве самоврядування (що передбачає в т.ч. фінансову "квазіавтономію").

Швидких і легких рішень тут бути не може. Бо дуже багато чутливих тем зав'язані одна на одній - починаєш "зашивати" дірку в одному місці, автоматично починає "тріщати", "рватися" в іншому. Так, непросто буде перезавантажити систему взаємодії державного та місцевих бюджетів, поки "глобально" не буде вирішено, наприклад, згадані вище проблеми з пенсійним забезпеченням. Інакше Пенсійний фонд і далі потребуватиме постійного кредитного підживлення від Держказначейства, у тому числі за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Як стало відомо на поточному тижні, уряд завершив обговорення з громадськістю Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Проект відповідного наказу "пішов" на Банкову. DT.UA неодмінно відстежуватиме, яких практичних заходів вживатимуть для реалізації концепції (до якої, між іншим, питань у багатьох вистачало). Бо ж у нас занадто часто правильні гасла, які зустрічаються в різноманітних "дорожніх картах", лишаються просто гаслами.