Адміністративно-територіальний устрій: ВИХІД Є!

У DT.UA (№18) опублікована стаття С.Гриневецького "Адміністративно-територіальний устрій: де вихід?", яка викликала резонанс в експертному середовищі. Справді, реформування адміністративно- територіального устрою країни - одна з невідкладних і водночас надскладних проблем її розвитку, що за своєю значущістю стоїть в одному ряду з найбільш доленосними рішеннями, які приймалися в Україні за роки її незалежності.

Як член багатьох робочих груп з розв'язання цієї проблеми і науковий керівник Генеральної схеми планування території України хочу підключитися до дискусії.

Багато висловлювань автора про недоліки нинішнього адміністративно-територіального устрою беззаперечні. Однак автор, на наш погляд, непослідовний. З одного боку, стверджується, що адміністративно-територіальний поділ має формуватися не згори вниз, а знизу вгору. З другого боку - створюється враження, що вся велика стаття зорієнтована на обґрунтування пріоритетності реформи саме на верхньому рівні. Проте досить суперечливо, що при цьому "зростуть інтенсивність і міцність внутрішньорегіональних зв'язків, значно зменшиться кількість депресивних регіонів, не будуть такими полярними розриви в соціально-економічному розвитку". Автор чомусь виправдовує такий підхід тим, що відсутність доріг і скорочення маршрутів міжселищного транспорту не дозволить реформувати адміністративно-територіальний устрій на найважливішому - нижньому рівні, де має задовольнятися переважна частина потреб громадян у послугах. Але чому укрупнення областей дозволить розв'язати цю проблему? Навпаки, виявлення кордонів майбутніх громад дозволить встановити спрямованість і черговість розвитку транспортної інфраструктури.

У статті стверджується, що системна реформа базується на трьох китах: зміст, кошти і кінцева мета проведення. Очевидно, що спочатку має бути сформульована зрозуміла і підтримувана суспільством мета реформи. Чіткої відповіді на це питання, беззастережної пріоритетності тут людського виміру в статті немає. Очевидно, це можна пояснити тим, що за всі роки незалежності не була сформульована стратегічна мета розвитку країни.

Видатний український учений М.Туган-Барановський стверджував, що завдання влади - забезпечити добробут громадян і зростання їхнього культурного рівня. Як же вирішуються ці завдання? Середня зарплата в Україні - 3 тис. грн, з урахуванням відрахувань - приблизно 2,5 тис. грн. А за калькуляцією Київського зоопарку на харчування мавпи необхідно 100 грн щодня. І вона не витрачається на одяг, оплату послуг ЖКГ, транспорт тощо. Зміст більшості програм ТБ дає відповідь і щодо культури.

Очевидно, що розвиток економіки не може бути метою, а тільки засобом розв'язання соціальних проблем розвитку країни.

Метою реформи мають бути виключно інтереси людини: забезпечення комфортного і безпечного життя кожного українського громадянина, створення умов для надання населенню всього комплексу якісних і недорогих адміністративних і соціальних послуг. Має бути забезпечена просторово-часова рівнодоступність усіх громадян (незалежно від їхнього місця проживання) до ресурсів розвитку людського потенціалу.

Зорієнтоване на інтереси людей реформування адміністративно-територіального устрою має забезпечити підвищення конкурентоспроможності його одиниць, сприятливі умови для повноцінного розвитку людини і продемонструвати молоді та людям середнього віку можливість ефективно реалізувати себе на своїй малій батьківщині. У такий спосіб будуть створені умови і для позитивного розвитку економіки.

Критерієм успішності реформи має стати зростання вартості робочої сили, землі та іншої нерухомості, позитивна динаміка міграції населення.

Просторові рамки нових адміністративно-територіальних одиниць визначаються ієрархією систем розселення різного рівня, встановленою в Законі України "Про Генеральну схему планування території України".

Система розселення - це територіально зосереджена сукупність поселень з їх навколишнім простором, що склався історично (або складається) в Україні на основі сталих функціональних взаємозв'язків (виробничих, трудових, культурно-побутових, рекреаційних тощо) і спільності тяжіння до центру системи - міста, яке фокусує зазначені вище взаємозв'язки, здійснюючи їх досить розвиненою мережею транспортної інфраструктури, і характеризується найбільшою кількістю населення, а також вищим у системі адміністративним статусом, економічним і соціально-культурним потенціалом.

Законом "Про Генеральну схему планування території України" встановлено, що базовими видами таких утворень є загальнодержавна, міжобласні, обласні, міжрайонні, районні і внутрішньорайонні системи розселення. У результаті визначається сукупність існуючих адміністративно-територіальних одиниць, що мають спільні міжрегіональні, регіональні і внутрішньорегіональні інтереси.

З огляду на об'єктивно зумовлену викликами часу соціологізацію критеріїв реформування адміністративно-територіального устрою його стратегічна ідея полягає у:

• послідовній передачі частини функцій з надання відповідних (унікальних, епізодичних, періодичних) послуг населенню з кожного вищого рівня адміністративно-територіального устрою на нижчий;

• згущенні центрів з надання зазначених послуг та укрупненні адміністративно-територіальних утворень;

• пріоритетності критерію доступності громадян до об'єктів з надання послуг.

Тому при визначенні основних параметрів нових адміністративно-територіальних одиниць нормуватися насамперед повинні кількісні показники цієї доступності (гранично припустимі витрати часу на отримання послуг), а також людність центру зазначеної одиниці, від чого залежать якість і ефективність надання послуг, можливість залучити і зберегти кваліфіковані кадри для сфери послуг тощо.

Критично невідкладним є реформування на нижньому рівні. Особливо це стосується майбутнього найпроблемнішої територіальної громади - сільської. На цьому рівні мають бути забезпечені потреби громадян в отриманні повсякденних, а також періодичних послуг на рівні існуючих районних центрів при витратах часу не більш ніж 30 хвилин. Ця доступність має бути або пішохідною (при відстані до 2 км), або транспортною.

Головним результатом становлення нових адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня є забезпечення формування реального суб'єкта місцевого самоврядування - громади, що матиме необхідні фінансові і матеріальні можливості для виконання делегованих державою функцій і надання населенню суспільних послуг на рівні гарантованих соціальних стандартів. Це потребує укрупнення існуючої мережі низових адміністративно-територіальних одиниць, тому що переважна більшість територіальних громад (насамперед сільських, селищних, малих міст) не мають фінансово-економічної самодостатності для реалізації повноважень, покладених на них Конституцією України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". І в Європейській хартії про місцеве самоврядування при визначенні цього поняття сказано, що "під місцевим самоврядуванням розуміють право і реальну здатність органів місцевого самоврядування регламентувати значну частину державних справ та управляти нею, діючи в рамках закону, під свою відповідальність і в інтересах населення".

Кількість адміністративно-територіальних одиниць нижчого рівня становитиме 2–2,5 тис. Тобто щільність центрів з надання послуг районного рівня зросте в 4–5 разів.

Доцільність укрупнення другої ланки адміністративно-територіального устрою зумовлюється:

- недостатнім соціально-економічним потенціалом переважної більшості районних центрів;

- периферійним розташуванням 18 з 24 обласних центрів, що істотно знижує якість виконання ними центральних адміністративних, господарських і культурно-побутових функцій (Одеса, Ужгород, Луцьк та ін.).

У зв'язку з цим для забезпечення прийнятної транспортної доступності таких центрів необхідне поступове ущільнення їхньої мережі. По суті, центри адміністративно-територіального устрою другого рівня мають узяти на себе надання тієї номенклатури послуг населенню в зоні свого впливу, яку сьогодні надають рядові обласні центри. Для реалізації своїх функцій центри таких утворень повинні мати відповідний потенціал, здатний забезпечити прискорений розвиток другого ешелону полюсів зростання, урівноважуючи просторову структуру господарського комплексу України. До складу запропонованої мережі центрів (крім сьогоднішніх регіональних "столиць") повинні входити другі за кількістю населення міста, інші поселення обласного (республіканського) значення, перелік яких встановлений у Генеральній схемі планування території України (наприклад, Біла Церква - у Київській області, Жмеринка, Могилів-Подільський - у Вінницькій, Кривій Ріг, Нікополь, Павлоград - у Дніпропетровській областях тощо).

Кількість і кордони цих одиниць практично збігаються з кордонами утворених в Україні в
1929 р. округів.

Так, у складі нинішньої Київ-ської області існували два округи: Київський і Білоцерківський, Чернігівської - три: Чернігівський, Ніжинський і Прилуцький, Житомирської - три: Житомирський, Бердичівський і Могилів-Подільський.

Просторовою основою формування середньої ланки нових адміністративно-територіальних одиниць мають бути міжрайонні системи розселення.

Актуальність формування таких утворень обґрунтовується і тим, що ряд центральних органів виконавчої і судової влади вже створили свої міжрайонні структури. До них належать Служба безпеки України, Генеральна прокуратура, Податкова служба, Мінприроди, "Укртелеком", "Укрпошта" та ін. На міжрайонній основі формуються виборчі округи.

Щільність центрів з надання послуг обласного рівня зросте втричі.

Україна - найбільша за площею території країна в Європі, а її столиця зміщена до півночі. Для поліпшення умов отримання унікальних послуг (столичного рівня) і запобігання гіпертрофованому зростанню Києва доцільний розвиток відповідного соціально-культурного потенціалу найбільших міст, які вже сьогодні дублюють частину столичних функцій: Харкова, Донецька, Дніпропетровська, Одеси, Львова. У них функціонують відділення НАН України, клініки АМН України, класичні університети, оперні театри, що фінансуються за рахунок держбюджету. Ці міста відносно рівномірно розташовані в східній частині країни. У просторі між Києвом і зміщеними до кордонів Львовом та Одесою відсутній такий центр. У Генеральній схемі пропонується, що в перспективі до числа дублерів столиці можна віднести і місто Вінницю. Таким чином, унікальні послуги зможуть надаватися не тільки в Києві, але ще в п'яти-шести містах. У Генеральній схемі вони розглядаються як центри міжобласних систем розселення і в далекій перспективі можуть стати ядрами формування адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня.

Цей статус збережуть і Автономна Республіка Крим, міста Київ і Севастополь.

Для досягнення суспільного консенсусу на першому етапі пропонується зберегти наявні адміністративно-територіальні одиниці - поки не будуть створені необхідні законодавчі передумови, розвинена відповідна інфраструктура, і всі суб'єкти суспільного розвитку не переконаються в доцільності створення нової системи адміністративно-територіального устрою. І автор, безперечно, правий, що реформа має бути досить тривалою за часом. Правий він і в тому, що на цьому етапі доцільне створення координуючих органів (на кшталт раднаркомів). Але вони повинні функціонувати не тільки на міжрегіональному, але й на внутрішньорегіональному рівні в межах майбутніх адміністративно-територіальних одиниць. Особливо це стосується нижнього рівня, де, за прикладом багатьох зарубіжних країн, має бути налагоджене ефективне міжмуніципальне співробітництво.

Такий підхід:

по-перше, знімає проблему форсування укрупнення адміністративно-територіальних одиниць і забезпечує поступовість досягнення на позитивному досвіді спільних дій громадянської згоди щодо цих процесів;

по-друге, забезпечує кожному громадянину на демократичних принципах можливість вільного вибору місця отримання відповідної послуги незалежно від того, у межах якої адміністративно-територіальної одиниці (населений пункт, район, область) він проживає. Це стосується, наприклад, південно-східної, західної і південної частин Кіровоградської області, населення яких тяжіє до розташованих в сусідніх областях таких центрів з надання соціально-культурних послуг, як Кривій Ріг (Дніпропетровська область), Умань (Черкаська область), Кременчук (Полтавська область).

Здається безсумнівною першочерговість поступового й одночасного реформування адміністративно-територіального устрою на нижньому та середньому рівнях.

Важливо врахувати, що в Україні у 2015 році 40% адміністративних послуг громадяни мають отримувати без відвідування чиновника, а через систему електронного управління. Звичайно, рівень комп'ютеризації сіл поки що недостатній, але є пошта. А в Бразилії вже сьогодні кожен школяр забезпечений ноутбуком. Впровадження IT дозволить швидше і дешевше розв'язати проблему отримання адміністративних послуг: адже тоді відстані і якість доріг не мають значення.

Перевагою висловлених пропозицій є, на наш погляд, можливість невідкладного і безшокового для суспільства початку реформування адміністративно-територіального устрою країни в рамках чинного законодавства. Необхідно тільки активізувати розробку схем планування території районів. У них обґрунтовується склад майбутніх громад.