Децентралізація: тиск і спротив

Здається, все складалося б дуже вдало, і з реформою не мали би проблем, якби щодо децентралізації не було такого спротиву і спекуляцій як усередині України, так і за її межами. Крім Кремля, війни, пам'яті про Крим, усілякого роду політиканства, опору управлінського планктону, а також тієї категорії людей, які завжди проти, з'явилися й такі собі "винахідники велосипеда".

У сфері децентралізації це так звані реєстратори громад - люди, які твердо переконані, що всі проблеми нашої неефективної системи влади породжені "відсутністю зареєстрованих територіальних громад". Тобто достатньо просто "створити і зареєструвати територіальні громади" - і все стане на свої місця, настане процвітання і благополуччя.

Цей, на перший погляд, чисто схоластичний юридичний "гачок", який дуже просто руйнується у відкритій публічній дискусії, покладено в основу вже конкретних дій конкретних людей у різних містах і селах. Такі дії є однозначно неконструктивними, бо, як правило спрямовані не "ЗА" щось, а "ПРОТИ" чогось - насамперед проти місцевої ради, міського, селищного, сільського голови, проти рішень, ухвалених цими органами.

Ці люди стверджують: "оскільки в місті (селі) територіальна громада не створена", то й відповідна міська (сільська) рада є "самозванцем" або й "узурпатором". Відтак починають "створювати та реєструвати територіальні громади" як альтернативу справжнім територіальним громадам, які існують у нас по праву. Від таких "утворених" територіальних громад вони намагаються сформувати "органи влади", а також "реалізовувати право власності територіальної громади на землю, надра, рухоме і нерухоме майно".

Ми не беремося оцінювати такі дії в конкретних містах і селах, бо це повноваження скоріше правоохоронних органів, а спробуємо проаналізувати "ідеологічні постулати" людей, які, маючи не бездоганну юридичну підготовку, формують в Україні ґрунт для руйнування всієї основи суспільного спокою.

Подивімося, які доводи для цього використовуються:

Теза перша: "В Україні не створено територіальних громад, як це передбачено Конституцією України".

Її використовують як "аксіому" для вербування своїх прихильників. Ставиться запитання такого штибу: "А ви чули, щоб у Львові (Одесі, Зачепилівці…) проводили збори з порядком денним про утворення львівської (одеської, зачепилівської…) територіальної громади?". Звісно, ніхто про таке не чув. Тоді відразу висновок - отже, львівської територіальної громади не існує! (Саме про "не створення" львівської територіальної громади автор дізнався з телепередачі телеканалу ЗІК). Якщо не існує територіальної громади, то кого представляють Львівська міська рада і міський голова Львова?

Відтак відповідь готова вже заздалегідь: слід створити львівську територіальну громаду, ми знаємо, як це зробити, і ми це зробимо!

Але це абсолютно хибна теза. Адже відповідно до статті 140 Конституції України, територіальні громади у нас не створюються жодними рішеннями, вони існують по праву.

"Стаття 140. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України".

По-простому цю правову конструкцію слід розуміти так: усі жителі міста, селища, села або кількох сіл, що входять до складу сільради, є територіальною громадою, яка наділена правом на місцеве самоврядування.

Отже, український законодавець, діючи відповідно до європейських традицій та Європейської хартії місцевого самоврядування, визнав територіальною громадою (в європейських країнах це звучить як "місцева спільнота") всіх жителів, які проживають у населених пунктах, що входять до складу певної адміністративно-територіальної одиниці чи визначеної території.

Відтак в Україні "територіальні громади" існують по праву або за фактом існування заселених людьми населених пунктів, і "створювати" їх не потрібно.

До того ж постає суто технічне запитання: яким чином "створити територіальну громаду" такого міста як Хмельницький, не кажучи про Харків чи Дніпропетровськ?

Піонери руху "реєстраторів територіальних громад" з організації "Украинский выбор" пропонують багатоступеневу конструкцію: спочатку вибори від будинків до кварталу, потім від кварталу до мікрорайону, далі - на районну чи міську конференцію зі створення "територіальної громади". Така конструкція взагалі не має нічого спільного як з українською Конституцією і законодавством, так і з європейською практикою. Прямі вибори органів місцевого самоврядування, що якраз і характеризують демократичний характер цих органів, пробують замінити непрямими виборами, як це відбувається за диктаторських і комуністичних режимів.

Теза друга: "Більшість територіальних громад України не оформлені як юридичні особи, тому не можуть реалізувати право власності на майно громади".

Тут правдиве лише те, що територіальні громади в Україні досі справді не є юридичними особами публічного права. Це тому, що українське законодавство формувалося на основі ще радянського, згідно з яким тільки органи, що створювалися за законом чи за рішенням органу влади, ставали юридичними особами публічного права.

Але навіть така відмінність пострадянського і європейського права щодо юридичних осіб публічного права не є непереборною проблемою.

Так, справді, визнання за територіальною громадою права юридичної особи з погляду філософії - це важливо. У цьому випадку саме сукупність людей, якою є територіальна громада, через місцевий референдум здійснює пряме управління місцевими справами і визнається суб'єктом, від імені якого діють обрані і сформовані органи - місцева рада, виконком, сільський, селищний голова.

Проте це просто красива філософська конструкція, адже безпосередньо - територіальною громадою - дуже складно ухвалювати рішення. Одне діло, коли така громада складається зі 100 осіб, і можна зібрати загальні збори для обговорення й вирішення будь-якого питання, що належить до компетенції громади. Але ж територіальних громад на 100–200 осіб не так і багато. А головне, у них настільки мало ресурсів, бюджетних установ і майна, що навіть постійне "пряме народовладдя" не зробить їх більш спроможними.

Що ж до міських громад, особливо великих міст - міст обласного значення, то тут механізми прямого народовладдя не дуже й застосуєш. Бо неможливо скористатися таким інструментом як загальні збори громади, тому можливий лише референдум. А ухвалювати будь-який акт референдумом - складно й дуже дорого. Уявімо ситуацію, коли тисячі рішень про виділення земельних ділянок, оренду майна, надання згоди на будівництво, надання пільг окремим категоріям громадян, встановлення тарифів на різні послуги в Києві чи Одесі потрібно проводити через референдум. Уявили? Скільки на це потрібно часу й грошей?

Саме тому в Україні, як і будь-якій європейській країні, де саме комуни, гміни, громади є юридичними особами, більшість питань місцевого самоврядування вирішують або ради, або й узагалі виконавчі органи рад.

Тобто з погляду простого жителя української територіальної громади, способи ухвалення рішень у системі місцевого самоврядування від надання статусу юридичної особи публічного права територіальній громаді істотно не зміняться.

Робоча група експертів, яка нині працює над підготовкою юридичної основи децентралізації влади, застосовує європейський підхід до визнання громади юридичною особою публічного права. Цікаво, що проти цього виступає значна частина юристів як старої совєтської школи, так і нинішні молоді юристи-практики, а також працівники органів місцевого самоврядування, яким складно уявити, що принесе в їхнє життя така новація.

Проте реальне застосування в Україні європейського підходу покаже, що ці системи є дуже близькими. Певним чином буде оптимізовано рух бюджетних коштів, організовано кращий контроль за їх витрачанням.

Що стосується власності, то в українській Конституції є стаття 13, друге речення частини першої якої встановлює: "Від імені українського народу право власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією". Ця норма розшифровується в частині 1 статті 143: "Територіальні громади села, селища міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є у комунальній власності… вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції".

Отже, і тут жодної правової проблеми немає. Закон визначає, яким чином здійснюється управління майном і реалізуються інші повноваження територіальних громад. В основному ці питання регулюються законом "Про місцеве самоврядування в Україні".

Теза третя: "Власність в Україні зафіксовано незаконно, акти на право власності є нелегітимними, оскільки видані нелегітимними органами".

Вона особливо небезпечна для суспільної стабільності, бо може стати детонатором для нового революційного переділу власності, особливо землі, хоча автори цієї тези вважають, що так вони захищають "народ, а не олігархів".

Насправді - це чистісінької води ненаукові вправи. Адже для обґрунтування своєї правоти адепти "створення та реєстрації" територіальних громад відверто перекручують правові норми, вільно оперують міжнародним досвідом.

Цитата:

"У розвинених країнах адміністративно-територіальний поділ здійснюється, виходячи насамперед з огляду на людей: гміна у Польщі, гемайнде у Німеччині, комуна у Франції - це об'єднання людей (громада), за якими закріплено частину території держави, де вони господарюють. Земля (за винятком приватизованих зі згоди громади ділянок) чи інше майно є власністю цієї громади. Ці об'єднання людей є юридичними особами публічного права, які є правоздатними і дієздатними. А на картах зазначається лише територія, якою володіє і на якій господарює громада. Тобто основою адміністративно-територіальної одиниці у демократичних країнах є люди".

Тут стільки складних і неправдивих конструкцій, що для їх спростування можна написати томи наукових робіт. Та обмежимося лише кількома зауваженнями і прикладами.

Цікава в цитаті теза "про закріплення частини території" за громадою. Хто закріпив і яким чином? На це відповіді не дано, бо авторам достеменно відомо, що в будь-якій європейській країні територіальна основа для громади визначається законом або (в більшості країн) - актом уряду. То навіщо писати неправду, що "на картах зазначається лише територія, якою володіє і на якій господарює громада"? Адже на адміністративних картах показано розмежування громад, гмін, комун… Власність на землю показують не на картах, її фіксують землевпорядні документи. До того ж у більшості європейських країн муніципальних земель не так уже й багато. Здебільшого землі приватні й державні. Головне завдання муніципалітету - не "господарювання", а надання людям послуг у межах повноважень муніципалітету.

Сумнівною є також теза, згідно з якою саме "об'єднання людей" є юридичною особою публічного права. Ось, наприклад, у польському законі "Про гмінне самоврядування" гміну визначено так:

"1. Населення гміни утворює (утворює або вже є) самоврядну громаду відповідно до законодавства.

2. У цьому Законі під гміною слід розуміти самоврядну громаду, а також відповідну територію".

Далі частина 2 Статті 2 цього закону встановлює: "2. Гміна наділена правосуб'єктністю". Отож поляки під гміною - юридичною особою розуміють не тільки "людей". Ну а твердження, що "основою адміністративно-територіальної одиниці у демократичних країнах є люди", взагалі видається аж "надто науковим", бо можемо навести чимало цитат з законів європейських держав.

Наприклад, в Естонії "Администpативной единицей является основанная на администpативно-теppитоpиальном устpойстве единица, имеющая установленные законами и иными пpавовыми актами статус, наименование и гpаницы, на теppитоpии котоpой осуществляется госудаpственное упpавление или самоупpавление".

Латвійський закон "Про адміністративні території…": "Адміністративна територія - це одиниця територіального поділу Латвії, в якій місцеве самоврядування здійснює управління в межах своєї компетенції".

Що тут можна додати? На жаль, в Україні досі не ухвалено закону про адміністративно-територіальний устрій. Тому наші райони, міста, селища і села існують де факто на основі рішень органів іще Української РСР. Але це не позбавляє їх легітимності, оскільки ще у вересні 1991 р. законом про правонаступництво було врегульовано питання застосування законодавства колишнього СРСР і УРСР.

Тобто можна стверджувати, що всі адміністративно-територіальні одиниці в Україні є легітимно утвореними, органи місцевого самоврядування - створеними відповідно до українського законодавства, а територіальні громади існують по праву і не потребують жодного додаткового акта щодо їх утворення.

Найбільш провокаційним із тверджень, що їх поширюють "реєстратори громад", є таке. Цитата:

"Де-юре за народом України, за територіальними громадами, а також за фізичними чи юридичними особами право власності не закріплено або закріплено зі значними порушеннями. Тому навіть якщо у вас і є папірець, який засвідчує ваше право власності на нерухомість, найімовірніше, він не має юридичної сили".

Отже, кілька людей, які вважають себе науковцями і юристами, стверджують, що документи, які мають українські громадяни і які посвідчують право власності на квартири, будинки, земельні ділянки, НЕ МАЮТЬ ЮРИДИЧНОЇ СИЛИ! Тобто ми, всі українці, не маємо законно здобутого майна, яке потребує юридичного посвідчення. Мільйони українців повинні замислитися: хто і чому так вирішив? Чому з'явилися люди, які так вважають? Може, вони готують ґрунт для чергового "кривавого більшовицького перевороту", коли в наших прадідів відбирали землю і заганяли в ненависні колгоспи аби виморити українців голодом?

У ХХІ столітті це більш ніж дивно, проте ці люди стверджують, що "є неіснуюча юридична особа "Кабінет Міністрів України" з ЄДРПОУ 00031101 (реєстрація такої особи взагалі відсутня в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців)". Для них індикатором існування уряду є не Конституція, закон, акти про формування уряду, акти самого уряду, а відсутність запису в "єдиному реєстрі юридичних осіб".

І останній удар в основу української соціальної стабільності, який фактично може стати детонатором соціального вибуху: "право власності на державне, комунальне і приватне майно в Україні належним чином не закріплене. Рішення про передачу об'єктів у приватну власність після 1996 р. здійснюють державні органи та органи місцевого самоврядування, засновані, як з'ясувалося, в нелегітимний спосіб, а відтак не уповноважені народом України або територіальними громадами управляти та розпоряджатися державним чи комунальним майном. Реєстрацію права власності теж здійснюють юридичні особи, які не мають на це делегованих від народу чи громад повноважень, тому видані акти на право власності не є законними документами. Відповідно, рішення про приватизацію, акти на право власності, які видані громадянам України, юридичним особам такими інституціями, можуть бути скасовані, адже були набуті незаконно". ("Українці - кріпаки, або Як з України зробили феодальну державу", "Дзеркало тижня. Україна", №45, 28 листопада 2014 р.).

І насамкінець. Квазінаукові вправи щодо "створення та реєстрації громад", "нелегітимності права власності" можна було б залишити поза увагою, але ці теоретичні умовиводи спричиняють реальні наслідки в окремих українських регіонах, де вже створено і зареєстровано "правильні" територіальні громади.

Ці "правильні" територіальні громади вже видають свідоцтва про народження, свідоцтва народного підприємця, мають якісь договори про приєднання людини до громади тощо. (Наприклад тут є багато таких розробок і бланків).

А далі ще серйозніше. Деякі "зареєстровані територіальні громади", намагаючись знівелювати поняття "громадянин України", вже почали видавати паспорти "людини конфедерации обьединенных народов". (Тут добре видно на 14 хвили 38 секунді.)

Не хочеться думати, що всі прихильники ідеї "реєстрації територіальних громад" є противниками існування України як держави, але їхні аргументи аж надто очевидно узгоджуються зі спробами Кремля перетворити Україну на територію керованого хаосу - де немає легітимної влади, але в кожному регіоні - по отаману, а то й по кілька.