Конституційна реформа: новий Суспільний договір чи перманентний конфлікт?

Знову глухий кут

Тема реформування Конституції вже давно перетворилася на елемент обов'язкової програми української політики. Від представників практично всіх без винятку політичних партій, гілок і інститутів влади вже пролунало безліч гасел і обіцянок на цю тему. Це цілком природно, адже саме конституційна реформа зберігає ключове значення для подальшого демократичного розвитку.

Однак представники українського істеблішменту здебільшого сприймають цю тему виключно як ритуальну. Під час недавніх виборчих кампаній вони були згодні з тим, що без внесення поправок до Конституції неможливо повернути мир в Україну й гарантувати демократичний розвиток країни. Практично всі казали про децентралізацію, необхідність подолати конфлікт повноважень між центром і регіонами. Обіцяли українським громадянам реформувати судову систему, щоб гарантувати непідкупність, справедливість і доступність українських судів. Багато хто заявляв про важливість усунення конфлікту повноважень між парламентом, урядом і президентом. При цьому більшість політиків наголошували на необхідності широкого діалогу щодо конституційної реформи, необхідності знайти консенсусні рішення. І суспільство їм повірило.

Проте поставлені запитання залишаються без відповіді. Немає цілісного погодженого проекту, який пройшов би публічні громадські слухання й кваліфіковану експертизу. Для того, що є, в парламенті бракує голосів. Виник черговий політичний глухий кут, з якого намагаються вийти шляхом тиску. При цьому в ефірах телеканалів, у пресі поширюються численні спекуляції на тему "зрад" і "перемог". Замість змістовно допомагати експерти коментують різноманітні "качки" й "витікання". Закономірно, що суспільство не розуміє, що пропонується і як до цього ставитися.

Створюється дуже дивна ситуація. За всієї загальнонаціональної значимості, тема конституційних змін залишається закритою і непублічною. Ідею організувати широку громадську дискусію і залучити експертів категорично відкинуто. Повністю ігнорується позиція місцевого самоврядування. На місцях нині довідуються про пропоновані новації зі ЗМІ або, в найкращому разі, з нечастих уривчастих лекцій представників "кола втаємничених". Із процесу випали навіть партії - учасниці коаліції. Судячи з реакції депутатів парламентських фракцій, вони поняття не мають, звідки взялися ті чи інші новації. Своє ставлення до реформаторських пропозицій парламентарії формують виключно виходячи з поточної політичної кон'юнктури.

Сам зміст пропонованих змін украй уривчастий. У нашвидку ретушованому вигляді подаються поправки, спрямовані на розширення повноважень президента, посилення його впливу на місцеву владу й суди. Це намагаються піднести як конче необхідні й достатні зміни і для подальшого розвитку країни загалом, і для врегулювання конфлікту на Сході країни зокрема.

Навколо Конституції знову зав'язався тугий вузол конфліктів і протиріч. Представники багатьох соціальних і політичних груп не знаходять відображення своїх інтересів. Кількість незадоволених збільшується, і політична конфліктність зростає. Урешті-решт, конституційна реформа замість стати ключовим механізмом стабілізації ситуації в країні і зняття протиріч у суспільстві, навпаки, їх тільки посилює. Цілеспрямовано створюється привід для закручування гайок через очевидну політичну кризу.

Політики від влади не хочуть ділитися владою з громадянами. Вони не хочуть усвідомлювати, що провал реформи - це не крах чиєїсь адміністративної чи політичної кар'єри. Ця поразка для держави й суспільства.

Цілком зрозуміло, що цим провалом відразу скористаються противники української демократії. Знову почнуться спекуляції навколо "неспроможності" української держави. Чи варто в цьому випадку нарікати на кризу довіри до України наших партнерів або очікувати позитивних для нас результатів референдуму в Нідерландах у квітні цього року?

Змінювати підхід

Базовою проблемою конституційного реформування в Україні є його конфліктний, змагальний характер. Раз за разом зміст конституційних реформ приносять у жертву політичній кон'юнктурі. Який би з попередніх проектів змін ми не брали, постійно виявляється, що його з самого початку замислювали й реалізовували як інструмент політичної боротьби. Посилити повноваження інституту, який контролюєш. Послабити інститут, який контролюють опоненти. Все. Жодних завдань, що виходять за ці рамки, не ставилося.

Це тупиковий шлях. Ми пережили вже серію конституційних переформатувань. І жодного разу ці найважливіші рішення не привели до успіху. Політична модель так само нестабільна. Конфлікт повноважень зберігається на всіх рівнях. І, головне, надійно захистити права і свободи громадян, подолати політичну відчуженість українського суспільства так і не вдалося.

Зараз ситуація повторюється. Нинішні провідники конституційних змін повторюють усі старі помилки. Що буде, якщо президент зможе протиснути свою версію змін? Він, безперечно, стане сильнішим на противагу паралізованому й безвольному парламенту. Чи стане це фактором оптимізації для політичної системи? Скоріш за все, ні. Бо знову йдеться про вплив, але не про працездатність і подолання конституційних проблем, значущих для суспільства, а не тільки для Банкової.

Настав час кардинально змінювати сам підхід до реформування цієї сфери. На зміну логіці конфронтації має прийти логіка врегулювання. Досить думати про те, як зайняти вигіднішу позицію у політичному конфлікті. Зусилля потрібно спрямовувати на формування моделі, в якій будь-які політичні конфлікти ефективно регулюватимуться. Без насильства й примусу, на основі діалогу й компромісу. Тільки це дасть шанс українській державі не опинятися раз за разом на межі краху.

Але для цього доведеться керуватися інтересами суспільства, а не принагідними бажаннями політиків, що поспішають насолодитися своїм тимчасово панівним статусом.

Для початку слід побачити весь спектр проблем політичної системи, які передаються у спадщину від однієї команди конституційних реформаторів до іншої.

По-перше, це диспропорційність відповідальності й впливовості президента. Для України якось стало звичним, що глава держави втручається в усе - у кадрову політику, законотворчість, формування курсу уряду. Але при цьому він не менш звично скромно відходить убік, коли доводиться нести політичну відповідальність. Україну буквально стрясає від хронічних політичних криз, але питання про справжніх винуватців цього становища залишається за дужками.

Продовжувати в тому ж дусі означає свідомо прирікати нашу державу на політичну нестабільність із перспективою майбутнього краху. Нині конче потрібно або відкрито заявити, що глава держави має стати главою виконавчої влади, скасовуючи посаду прем'єр-міністра, або радикально урізати повноваження президента.

Я цілком переконаний, що другий варіант більш адекватний завданням, що стоять перед українським суспільством. Прихильники президентської влади стверджують, що глава держави - це єдина надія зберегти контроль над ситуацією в кризовий час. Але не будемо лукавити, саме президентський волюнтаризм зазвичай причиняє наші кризи.

Не менш гостро стоїть проблема недостатньої легітимності парламентської більшості. Кого представляла і представляє парламентська коаліція? Максимум - половину активних виборців. Це менше 30% громадян. Тому практично постійно нас спіткає та проблема, що через парламент свою непохитну волю всій Україні диктує політична меншість. А це вкрай небезпечно для суспільства, що тільки намацує шляхи розвитку. Адже напруженість дискусій і конфліктів тут дуже висока. І перетворювати парламент на кийок активного меншості - це небезпечно й незавбачливо. Україна відчула це вже повною мірою. Тому слід шукати механізми, які забезпечать парламентській коаліції максимально можливу легітимність. Інакше парламент частіше виступатиме дратівним чинником, а не повноцінним органом, що формує державний курс, як це передбачено.

Нині парламентська коаліція раз за разом програє не тільки главі держави, який довільно перекроює державну політику, а й "коаліційному" уряду. Кабінет Міністрів у найкращому разі ігнорує парламент, а в найгіршому - примушує до рішень, що прямо суперечать інтересам виборців.

Слід зауважити, що "зеніт" і "падіння" українських урядів - це особлива тема. Для українських експертів уже стало традицією жаліти цей інститут, що сидить на розтяжці між президентом і Верховною Радою. Мовляв, що можна вимагати від "слуги двох панів"? Це ж просто розмінна монета, жертва обставин, цап відбувайло тощо. Але реальність трохи інакша. Маючи два вказівні персти й гарантовану перспективу майбутньої відставки, уряд отримує всі можливості й мотиви не додержуватися взагалі нічиїх вказівок. Діяти на свій страх і ризик, розпоряджаючись державними ресурсами й активами.

Скажемо чесно, нині уряд свідомо ігнорує всі приписи. Байдуже, це коаліційна угода чи президентське бачення реформ. Єдине завдання - якомога довше утриматися на посадах. Іронія в тому, що це не визначається ефективністю уряду. Він досі на місці, бо шантажує всю систему переростанням назрілої урядової кризи в парламентську. А далі - у всеосяжну політичну кризу. Уряд нерозумний, неефективний, корумпований. Але як коаліційний він повною мірою використовує всі вади української політичної моделі, заявляючи про свою безальтернативність. Не думаю, що продовжувати спостерігати за цією красою гри в інтересах суспільства.

Слід діяти у двох напрямках: перше -- виводити уряд із зони комфорту, роблячи його повноважним при формуванні й реалізації державного курсу і відповідальним за його виконання; второе -- формувати умови, в яких зміна уряду не буде раз за разом призводити до політичних криз.

І нарешті - конституційна доля місцевого самоврядування. Беручи до уваги якісно пропіарену президентську модель децентралізації, можна було б говорити про те, що гордіїв вузол розрубано. Можна, але не виходить. Тому запропонований підхід не вирішує, а відтворює весь букет наявних на місцевому рівні проблем. Це - змішання компетенцій держави і самоврядування, відрізаність уряду від можливості проводити самостійну державну політику на регіональному рівні, залежність і несамостійність місцевого самоврядування в розпоряджанні своїми ресурсами. Усе це помножено на політичні конфлікти, які буквально підривають усю Україну.

Президент хоче заснувати інститут префектів, які фактично підпорядковуватимуться йому, а не уряду. Президент хоче покласти на виконавчі органи місцевих рад виконання державних функцій, підпорядковуючи їх у цій частині префектам. Президент хоче отримати можливість блокувати роботу органів самоврядування. При цьому система державного контролю за доходами й витратами на місцевому рівні зберігається. Однак повністю ігноруються регіональні особливості управління значимими для громад сферами. Погодьтеся, вважати цей план благом для самоврядування, та й для країни в цілому, можна з великою натяжкою. Чи слід дивуватися, що він не знаходить достатньої підтримки, а його просування стало асоціюється з ламанням через коліно.

Погано те, що попри розуміння всіх глухих кутів і труднощів конституційного будівництва в Україні, їх ніяк не виходить подолати. Конституційне реформування набуло рис "родової травми" і раз за разом перетворюється на кампанійщину, яка покликана прикрити кулуарний характер і вузькопартійну спрямованість цього процесу. Щоразу джерелом базового проекту, розробленого в найсуворішому секреті, стає адміністрація президента. Навіть формування "громадських" конституційних комісій не може зламати цієї практики. Але ламати її необхідно. Інакше вибратися з конституційного порочного кола не вдасться.

По-перше, треба забезпечити відкриту й рівноправну конкуренцію максимально широкого кола розроблювачів конституційних проектів, не створюючи штучних преференцій для "офіційних" проектів.

По-друге, необхідно забезпечити їх результативний розгляд суспільними інститутами. Йдеться про досвід конституційних асамблей і установчих зборів, результат роботи яких стає керівництвом до виконання.

І, по-третє, необхідно забезпечити високий рівень легітимності ухвалених змін. Вони мають спиратися на волю українських громадян безпосередньо. Я кажу про референдум як спосіб ухвалення конституційних змін.

Відповідно до чинної редакції Закону України про Всеукраїнський референдум можливі два сценарії конституційного референдуму щодо ухвалення нового тексту Конституції України.

Перший. Формування ініціативної групи з проведення референдуму за народною ініціативою та її реєстрація в ЦВК:

- збирання підписів упродовж 40 днів з моменту реєстрації ЦВК ініціативної групи. Має бути зібрано не менш як 3 млн підписів, не менш як у 2/3 областей і не менш як 100 тис. підписів у кожній області;

- передача підписних листів і зібраних підписів до ЦВК для їх підрахунку та верифікації;

- після збирання та підрахунку голосів президент або ЦВК звертається до Конституційного суду для з'ясування конституційності питань, які пропонується винести на референдум;

- після одержання вердикту Конституційного суду президент підписує Указ про проведення всеукраїнського референдуму. Референдум проводиться у п'ятдесятиденний строк після оприлюднення Указу про його призначення;

- у разі схвалення нова редакція Конституції набирає чинності від дня проголошення ЦВК результатів всеукраїнського референдуму.

Крім того, закон передбачає і другий сценарій - референдум з ініціативи парламенту на підставі ст. 14, 24, 27 Закону України про Всеукраїнський референдум. У цьому випадку процедура передбачатиме:

- подання групою депутатів проекту Конституції на розгляд парламенту. Забезпечення голосування 226 голосами для направлення законопроекту на експертизу Конституційного суду;

- розгляд проекту реформи КСУ;

- ухвалення 226 голосами постанови ВРУ про призначення загальнонаціонального референдуму. Згідно зі ст. 26 Закону про Всеукраїнський референдум президент зобов'язаний у п'ятиденний строк підписати Указ про проведення референдуму;

- проведення загальнонаціонального референдуму;

- у разі схвалення нова редакція Конституції набирає чинності від дня оголошення ЦВК результатів всеукраїнського референдуму.

Досить недооцінювати мудрість українського народу. Люди набагато мудріші й кращі. Влада повинна, нарешті, визнати значення Конституції як Суспільного договору, а не як "відомчої інструкції".

Контури нової моделі

Ця стаття, безумовно, не охоплює всіх аспектів конституційного реформування. Багато які з них уявляються не менш, а навіть більш важливими, ніж міркування про організацію власне політичної системи. Насамперед, ідеться про нові конституційні механізми гарантій прав і свобод українських громадян, адекватне відображення цілей і завдань, які стоять перед українським суспільством та українською державою. Про створення механізмів запобігання узурпації влади та забезпечення необоротності демократичного розвитку держави. Проте саме політичний блок постійно стає каменем спотикання, який блокує будь-які реальні конституційні зміни. Саме тому на цих питаннях загострено увагу. І щоб не бути голослівним, пропоную власне бачення вирішення ключових змістовних питань політичного реформування.

Досвід побудови демократичних політичних систем і наших власних невдач каже про необхідність остаточного переходу України до парламентської форми правління. Це дозволяє чітко розділити функції, повноваження і відповідальність між гілками та інститутами влади. Саме такий підхід має знайти відображення у проекті реформування та Конституції.

Україна повинна стати парламентською республікою. Верховна Рада має бути наділена повноваженнями затверджувати склад і програму діяльності уряду, контролювати його роботу, висловлювати недовіру всьому уряду, прем'єр-міністру й окремим членам Кабінету Міністрів. За поданням прем'єр-міністра парламент призначатиме керівництво правоохоронної системи та силового блоку. До компетенції парламенту також буде передано призначення всеукраїнського референдуму, всеукраїнських і місцевих виборів.

Структура парламенту - одно- чи двопалатний - це предмет для обговорення. Оптимальним вбачається збереження однієї палати і скорочення депутатського корпусу до 300 осіб. Строк повноважень Верховної Ради також має бути скорочений з п'яти до чотирьох років. Це відповідає неодноразово перевіреному правилу: що більше повноважень, то менший строк. Оптимальною системою виборів у цьому випадку буде пропорційна система. Парламент повинен перетворитися на повноцінний законодавчий орган, а не на ансамбль яскравих особистостей. Ослаблення його представницької функції компенсується розширенням повноважень місцевих рад. За результатами виборів у парламенті оформляється коаліція. Спрощується й механізм розпуску парламенту, залежно від його спроможності сформувати коаліцію та призначити уряд.

Важливий момент: на 5-10-річний перехідний період парламентська коаліція повинна забезпечувати максимальний консенсус різних регіонів, політичних і соціальних груп. Це дозволить за ці перехідні 5-10 років відновити соборність, політично й гуманітарно зшити схід і захід, зняти конфліктність і забезпечити продуктивну законотворчу роботу. Тому в проект Конституції пропонується закласти новий принцип утворення коаліції. Її формують фракції партій, які в сукупності набрали найбільшу кількість голосів не менш ніж у трьох чвертях регіонів України.

Інститут президентства має зберегтися, але тільки як стабілізатор системи, що активується в ситуації політичних криз. Обсяг його повноважень має бути істотно переглянутий. Шанс на проведення авторитарної політики в державі потрібно звести до нуля.

На відміну від чинної редакції Конституції, президент не повинен мати впливу на ухвалення соціально-економічних рішень і діяльність КМУ. "Конкуренцію" за повноваження між президентом і прем'єр-міністром потрібно усунути. Це забезпечить не тільки реалізацію принципу поділу влади, а й повноцінне функціонування її гілок у рамках своєї компетенції.

Кабінет Міністрів України стає вищим органом у системі виконавчої влади. На уряд покладається вся повнота відповідальності за реалізацію внутрішньої і зовнішньої політики держави. Прем'єр-міністр посилює вплив на сфери зовнішньої політики, безпеки та обороноздатності. Щоб уникнути узурпації повноважень, відповідальні рішення прем'єр-міністра в цих сферах ухвалюються колегіально на засіданні Кабінету Міністрів і за поданням профільних відомств.

Для того щоб підвищити ефективність і змістовність роботи виконавчої влади, у Конституції запроваджується нова модель формування коаліційного уряду - на конкурентній основі. Кандидати у прем'єр-міністри пропонують свої варіанти урядової програми та персонального складу уряду, які затверджує парламент. Крім іншого, це полегшить подолання урядових криз, оскільки завжди буде присутній альтернативна.

У новій Конституції мають бути чітко регламентовані повноваження центральної та місцевої влади. Контроль за діяльністю влади на місцях має бути переданий Кабінету Міністрів. Для реалізації функцій виконавчої влади в адміністративно-територіальних одиницях мають бути створені представництва уряду, а кандидатура голови представництва має узгоджуватися з місцевою радою.

Поява на місцях представництв КМУ зробить реалізацію державної політики більш оперативною та успішною, ніж у нинішніх умовах. Очільники місцевих державних органів перестануть бути "слугою двох панів" - президента і Кабінету Міністрів.

Водночас попереднє погодження керівників представництв уряду на місцях із місцевою радою відповідної адміністративно-територіальної одиниці дозволить вирішити кілька завдань. По-перше, створити інституціональний механізм урахування позиції органів місцевого самоврядування, які представляють інтереси відповідних громад. По-друге, дозволить знизити ймовірність протистояння між відповідною місцевою радою та урядом у подальшій роботі.

Функції представництв КМУ на місцях будуть значно вужчі, ніж функції місцевих державних адміністрацій. Їхні функції не повинні дублювати функції структур самоврядування. Ситуація, коли держава і самоврядування перекладають відповідальність одне на одного, буде неможливою. Це дозволить повною мірою реалізувати принципи децентралізації влади і одночасно гарантувати відповідальність реалізації державної політики на місцях.

У проект нової Конституції має бути закладено і новий підхід до організації судової системи. Будуть надані додаткові гарантії доступності правосуддя для громадян, зокрема спрощення порядку здійснення судочинства. Також має бути конституційно гарантована широка самоврядність судової влади.

Разом із тим необхідно істотно розширити повноваження Конституційного суду. КСУ слід надати право розглядати конституційні скарги громадян або юридичних осіб на судові рішення, перевіряти на відповідність Конституції акти органів місцевого самоврядування.

Переконаний, що запропонована мною версія не єдина. Підходів і точок зору є дуже багато. Вважаю дуже важливим, щоб усі вони стали предметом обговорення. У цьому бачу одну з основних умов успішності роботи над новим Суспільним договором, якого вже давно чекає від політиків українське суспільство.