Недитяча задача

Цього тижня DT.UA став відомий зміст доволі цікавого документа, який може мати далекосяжні наслідки не лише для сектора держфінансів, а й для всієї економіки загалом. В адміністрації президента вирішили внести в боротьбу з економічними викликами, що стоять перед країною, свою лепту. В АП висловили своє занепокоєння тенденцією, яка вже давно не є таємницею: через спад в економіці на тлі несприятливої зовнішньої кон'юнктури бюджет недобирає заплановані податкові надходження. У результаті під загрозою опинилася свята святих - виконання соціальних ініціатив президента.

За даними DT.UA, глава держави доручив уряду терміново розібратися і знайти додаткові джерела ресурсів. Пошуком яких, як писало DT.UA, в уряді вже й так активно займалися (не наважуючись, однак, вдатися до непопулярних ініціатив). Тепер, виходить, шанси на їхню реалізацію різко зросли. Інакше головному фіндокументу країни буде дуже складно уникнути осіннього секвестування.

Дано:

Як констатується в листі за підписом першого заступника голови президентської адміністрації Ірини Акімової, "підсумки січня-липня 2013 р. свідчать, що напруженість ситуації в бюджетній сфері зростає". При цьому зазначається, що загалом за сім місяців поточного року доходи загального фонду держбюджету на 354,9 млн грн, або на 0,2%, відстали від запланованого на цей період обсягу надходжень. При цьому обсяг податкових надходжень не дотягнув до плану на 3,2 млрд грн, тоді як Національний банк перерахував до держбюджету
12,5 млрд грн (на 4 млрд більше від запланованого на цей період обсягу).

Начебто такий недобір не мав би викликати особливих приводів для занепокоєння - вітчизняні держфінанси знали й набагато гірші часи. Згідно з останніми опублікованими даними Держказначейства, доходи держбюджету України в січні-липні 2013 р. становили 189,7 млрд грн, що майже на 2% перевищує аналогічний торішній показник. На тлі нинішньої динаміки ВВП (мінус 1,1% за підсумками першого півріччя ц.р.) це можна було б розглядати як більш ніж прийнятний результат. Однак у законі про держбюджет закладено збільшення доходів на 5,3% (до 363,1 млрд грн) порівняно з фактичними торішніми надходженнями (344,7 млрд грн). Тоді як через надзвичайно високу частку захищених статей в основному державному фінансовому кошторисі (близько 95%) особливого простору для маневру немає.

Як відомо, процес державного економічного планування в нашій країні має застарілий і болісний недолік, через який "віз їде поперед коня" або "хвіст виляє собакою" (це вже як кому більше подобається). За нормальної черговості процесів спочатку робиться максимально реалістична оцінка перспектив і можливостей економіки, а вже потім, виходячи з реалій, розраховуються потенційні доходи. Виходячи з яких, зрештою, врахувавши основні пріоритети та визначивши потенційні "точки зростання", вирішується, куди й скільки витратити.

Однак непереборна тяга до популізму, як і авторитарний режим правління, що склався в Україні, обходяться традиційно дорого. Щоб догоджати виборцям і тримати ситуацію під контролем, уникаючи непотрібних соціальних й інших хвилювань-потрясінь, слід задовольнити запити на одержання "хліба і видовищ" патерналістськи налаштованих електоральних верств. Плюс фінансувати безліч усіляких "забаганок" різних груп впливу, на які опирається президент. А джерелом фінансування (читай - годівницею) для них традиційно виявляється держбюджет.

От і виходить, що спочатку прикидають - чого, кому й скільки треба, тобто підбивають "настійно бажані" видатки держскарбниці, а вже потім під них підганяють доходи, дефіцит і, відповідно, закладають макропоказники. А отже, видаткові статті бюджету традиційно надувають і роздувають (забаганок же зазвичай незліченно, на всіх точно не вистачить), чого не зробити, не завищивши прогнозних показників.

Однак економічні реалії виявляються найчастіше набагато прозаїчнішими. Щоб оцінити ситуацію, що склалася, достатньо ближче придивитися до відмінності між очікуваннями та дійсністю.

Так, якщо зростання реального ВВП очікувалося на рівні плюс 3,4%, то факт за підсумками першого півріччя, нагадаємо, - мінус 1,1%, і особливих надій на радикальне поліпшення динаміки поки що плекати не доводиться. Принаймні липневі підсумки не дають для цього надто серйозних підстав. Та ж промисловість хоча й сповільнює темпи падіння, але поки все ще в мінусі (-5,3% за підсумками семи місяців).

Фонд оплати праці, зростання якого закладали на 10,9%, поки що зростає темпами більш як удвічі нижчими (4,8%).

При очікуваній динаміці зростання експорту на 6,4% факт становить мінус 7,2%. По імпорту відставання ще помітніше - при планових темпах збільшення на 6,9% реально є мінус 12,8%.

І хоча "випереджальне відставання" імпорту позитивно позначається на платіжному балансі, про відповідні митні збори (що зменшилися за сім місяців порівняно з аналогічним торішнім періодом на 3,5%) цього ніяк не скажеш.

Як від самого початку припускали експерти, називаючи нинішній основний кошторис країни цілком здійсненним, навіть за вже тоді очікуваного зростання економіки "близько нуля" проблема запросто закривалася за рахунок додаткової інфляції. При закладеному в бюджетні прогнози збільшенні індексу споживчих цін (ІСЦ) на 4,8% кілька додаткових відсотків інфляції давали змогу, залишаючи цей показник у досить комфортній зоні (у рамках однорозрядних цифр), одержати заплановане збільшення номінального ВВП на 11,9%.

Однак й інфляція поки що відстає від бюджетного плану (за підсумками семи місяців ІСЦ, згідно з даними офіційної статистики, приріс усього на 0,1% (!?)) Причому можливість для її порівняно безболісного розгону вже згаяно - стрибки цін на продуктових та інших ринках можуть вилитися в набіги на валютні обмінники, з якими впоратися в Україні традиційно складно (особливо восени).

Крім іншого, на серпень припали затримки поставок української продукції на російській та низці інших митниць країн СНД - і це ще один можливий додатковий чинник потенційного зниження надходжень. За даними джерел DT.UA, за результатами восьми місяців поточного року податкові надходження до держскарбниці можуть недотягти до запланованого від 8 до 12 млрд грн. Опитані нами експерти оцінюють цей показник в 5–15 млрд грн.

Як спрогнозував у коментарі для DT.UA екс-в.о. міністра фінансів Ігор Уманський, за підсумками січня-серпня доходи держбюджету можуть кумулятивно скоротитися на 2% порівняно з аналогічним торішнім періодом. На його думку, в поточних економічних умовах держкошторис слід терміново переглядати. У дохідній частині варто скорочувати насамперед план надходжень з ПДВ і податку на прибуток.

Директор департаменту податкової політики і моніторингу Інституту бюджету та соціально-економічних досліджень Артем Рудик передумовою для прогнозованого скорочення бюджетних доходів порівняно з аналогічним торішнім періодом, крім чинників охолодження економіки (зниження виробництва в країні, обсягів експорту-імпорту), називає й зниження ставки податку на прибуток.

Через рецесію в економіці та спровоковану нею низьку інфляцію старший аналітик Міжнародного центру перспективних досліджень Олександр Жолудь також прогнозує за підсумками січня-серпня значне відставання доходів від рівнів, закладених у поточній версії держбюджету. І так само, як і Ігор Уманський, каже про необхідність іти на скорочення доходів держскарбниці, насамперед у частині надходжень ПДВ. Експерти сходяться й у думці, що за такого сценарію потребує перегляду також видаткова частина, але зробити це буде непросто (хіба що з миру по нитці), тому що капітальних видатків, які традиційно йдуть під ніж, і так передбачено небагато.

Водночас Ігор Уманський схиляється до думки, що за нинішніх умов уряд навряд чи піде на офіційний секвестр бюджету, беручи до уваги вказівки керівництва держави відносно, навпаки, збільшення доходів і видатків. Перемогою для Мінфіну та Міндоходів буде, якщо їм удасться хоча б відстояти поточні параметри. Але наслідком цього може стати посилення тиску на економіку. Полегшити ситуацію для уряду може використання казначейських векселів, які дають можливість фактично фінансувати держзобов'язання без відповідних доходів. За даними екс-чиновника, запуск векселів може відбутися вже у вересні.

Як зазначається в листі І.Акімової, у сформованих умовах основним джерелом покриття дефіциту загального фонду держбюджету, що становив за сім місяців 31,4 млрд грн (у цілому на рік проектом основного кошторису передбачено 44,5 млрд), стали внутрішні запозичення, що становили 69,31 млрд грн (на 7,2% більше за план). Залучення на зовнішніх ринках, яке активно практикувалося на початку року, стало проблематичним через погіршення їхньої кон'юнктури та зниження оцінок якості платоспроможності суверена рейтинговими агентствами. У результаті котирування дохідностей десятирічних українських євробондів виросли з 6,9–7,4% у травні до 9,3% у серпні, що означає серйозне подорожчання вартості нових запозичень або рефінансування існуючих зобов'язань.

Водночас, зазначається в листі, "приватизація держмайна, кошти від якої також є джерелом фінансування дефіциту бюджету, відбувається дуже повільно". Так, станом на 1 серпня ц.р. із цього джерела до держскарбниці спрямовано 182,1 млн грн, що становить лише 5,5% планового завдання на цей період і 1,7% - цільового показника на весь рік.

Традиційна проблема - кошти Єдиного казначейського рахунку (ЄКР) відволікаються на надання позик на покриття тимчасових касових розривів місцевих бюджетів і Пенсійного фонду. Так, за сім місяців поточного року заборгованість ПФУ за позиками з ЄКР становила 48,4 млрд грн, а місцевих бюджетів - 11 млрд грн (або 230% до показника на початок року).

На підставі всього вищевикладеного в АП висловлюють особливу стурбованість тим фактом, що невиконання плану бюджетних надходжень ставить під загрозу реалізацію розроблених на Банковій соціальних президентських ініціатив, а також пріоритетних завдань модернізації соціальної сфери. Що, звичайно, у міру наближення виборів-2015 через загрозу недобору електоральних очок розглядається ледь не як замах на президента.

Так, на реалізацію соціальних ініціатив і модернізацію соціальної сфери цього року необхідно додатково 1,7 млрд грн із держбюджету. А в рамках модернізації системи медичного обслуговування на реалізацію пріоритетних завдань глави держави - 1,4 млрд. Окремим президентським дорученням уряду вже було наказано до 15 серпня ц.р. внести в парламент законопроект, який передбачає відповідні зміни до держбюджету-2013. Та, як резюмується в листі, виконання цього завдання неможливе без пошуку та визначення нових джерел ресурсів, зокрема, впровадження заходів із розширення та легалізації бази оподаткування, підвищення ставок податків на підакцизні товари, вживання яких негативно позначається на здоров'ї громадян, посилення державного фінансового контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів.

Знайти:

За даними джерел DT.UA, резолюція глави держави на листі першого заступника своєї адміністрації містила доручення главі уряду Миколі Азарову в найкоротший термін розібратися та знайти необхідні додаткові резерви. Як уже писало DT.UA, групою урядовців і залучених експертів, до якої ввійшли представники Міндоходів, Мінфіну, НБУ та інших відомств, уже розроблено комплексний пакет пропозицій, покликаних збільшити надходження до державної скарбниці. Відповідно до оцінок ініціаторів нововведень, їхня реалізація може принести в результаті від 45 до 60 млрд грн додаткових бюджетних надходжень.

Та от лихо - серед найбільш потенційно результативних пропозицій ціла низка непопулярних і навіть соціально вибухонебезпечних. Зокрема, йдеться про ліквідацію або частковий перегляд пільг з ПДВ і податку на прибуток для ряду галузей (щорічні втрати держскарбниці через їхнє існування оцінюються в 45 млрд грн). При цьому тільки існування спеціального податкового режиму для АПК обходиться бюджету приблизно в 15 млрд грн щороку, і, як очікується, ліквідація пільг могла б принести в бюджет додатково близько 10–13 млрд грн. Однак очевидно, що аграрні галузеві асоціації навряд чи поставляться до потенційного обмеження прав своїх членів із "належним розумінням". Утім, попри наявність досить впливових заступників не лише в парламенті та уряді, саме ця категорія податкових пільг (про їх досить сумнівну ефективність написано немало, але поки що незрозуміло, що влада може запропонувати натомість) - перший кандидат на скорочення. Яке підтримував, у тому числі, й Міжнародний валютний фонд (у переговорах із фондом, за даними DT.UA, останнім часом намітився обнадійливий прогрес).

Щодо ініціатив із підвищення акцизів на шкідливі для здоров'я громадян товари дискусія триває вже давно, а про можливе запровадження зниженого (7%) ПДВ на ліки інформація проскочила в ЗМІ майже непомітно.

Однією з найбільш дієвих для наповнення бюджету ініціатив могло б стати посилення відповідальності як роботодавців, так і найманих працівників за нелегальне працевлаштування та виплату зарплат у конвертах. За задумом ініціаторів, відповідні заходи вже наступного року могли б принести державі додатково більш як 25 млрд грн, але це - одна з найбільш соціально-чутливих сфер. Та й очевидно, що посилення відповідальності може бути ефективним (і в підсумку нормально сприйнятим у суспільстві) тільки за умови створення адекватних компенсаторних стимулів для детінізації цієї сфери економічних відносин у країні, яка буде супроводжуватися ще й адекватною інформаційно-роз'яснювальною кампанією, що заслуговує на довіру. А з цим, як показує досвід цілого ряду останніх реформ, у вітчизняної влади виникають очевидні проблеми. Та й вимогу: "Доведіть, що не крадете, і тоді ми заплатимо податки", - ніхто не знімав із порядку денного.

Складно не погодитися з тезою про необхідність посилення державного фінансового контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів. Важко й посперечатися, що в цьому напрямі - особливо в сфері держзакупівель - просто неоране поле для роботи державних чиновників. Але це - окрема велика тема, якій DT.UA приділяє у своїх публікаціях багато уваги.

А відносно доходів, то й у цій сфері, як стверджують обізнані циніки, додаткові джерела теж можна знайти завжди. І навіть якщо при цьому доведеться вбити трохи курок, які несуть золоті яйця, то й це не біда, якщо на кону - питання політичної доцільності і вже тим більше боротьби за владу.

Однак, щоб змінити існуючу структуру бюджетних доходів, особливо податкових, треба порушити сформований у країні суспільний договір - хто, скільки і за що готовий віддавати в держскарбницю? І внести зміни до цього договору завжди дуже непросто - адже обмеженню своїх фінансово-майнових інтересів активно опирається (що природно) будь-який суспільний прошарок, чи то єдиноподатники, чи то олігархи, чи то Сім'я. Просто одним для цього доводиться виходити на Майдани, іншим - йти у високі кабінети на Печерських пагорбах, а третім - просто вирішувати, кому в бізнесі жити, а кому вмирати.