Хто завалив роботу за Третім енергопакетом?

До важливого рубежу однозначного європейського вибору - підписання Угоди про асоціацію з Євросоюзом - Україна йшла довго. Кілька років тому країна взяла на себе конкретні зобов'язання, без виконання яких асоціація неможлива. Зокрема, йдеться про умови, прийняті Україною як учасницею Енергетичного співтовариства (ЕС).

Приєднавшись до Договору про заснування Енергетичного співтовариства, Україна вже у 2010 р. фактично стала асоційованим членом ЄС. Щоправда, тільки в частині енергоспівробітництва. Однак проблема в тому, що в Євросоюзі ступінь виконання Україною зобов'язань, узятих при вступі до ЕС, можуть оцінити як недостатній.

Енергоспівтовариство
як європартнерство

Багато хто може здивуватися, але практична реалізація багатьох зобов'язань України перед ЄС є заслугою Партії регіонів, а не опозиції. Зокрема, Протокол про приєднання України до Договору про заснування Енергоспівтовариства 24 вересня 2010 р. у місті Скоп'є (Македонія) підписав, будучи главою Міненерго, нинішній віце-прем'єр Юрій Бойко. 15 грудня того ж року Верховна Рада ухвалила закон про ратифікацію цього протоколу, а 1 лютого 2011 р. він набув чинності.

Нагадаю, що Енергетичне співтовариство - це регіональне об'єднання країн Південно-Східної Європи, створене для забезпечення соціально-економічної стабільності й безпеки постачання енергоресурсами країн - учасниць і членів Європейського Союзу. У середньостроковій перспективі передбачається створити інтегровані енергоринки по всьому регіону.

Договір про заснування Енергоспівтовариства було підписано 24 жовтня 2005 р. (Афіни, Греція), і він набув чинності в липні 2006 р. Перевагою для держав - учасників ЕС є, крім іншого, додаткові можливості в залученні міжнародних кредитів і технічної допомоги.

Рушійною силою підписання цієї угоди був Євросоюз. Фактично в рамках діяльності Енергоспівтовариства він готує потенційних членів до вступу в Євросоюз. Ще не входячи до складу ЄС, країни Енергоспівтовариства беруть на себе зобов'язання з гармонізації своєї нормативно-правової бази зі стандартами ЄС та імплементації Другого і Третього енергетичних пакетів. Причому зробити це вони мають відповідно до затвердженого графіка, у конкретно обумовлений термін.

Енергетичні пакети ЄС

По суті, енергетичні пакети - це набір директив Євросоюзу в сфері поставок газу та електроенергії, а також пов'язаних із ними нормативних актів.

Перший пакет було затверджено в 90-х роках ХХ ст. 19 грудня 1996 р. прийняли Директиву 96/92/ЄС Європейського парламенту й Ради від щодо загальних правил для внутрішнього ринку електроенергії,
22 червня 1998 р. - Директиву 98/30/ЄС Європейського парламенту й Ради щодо загальних правил для внутрішнього ринку природного газу.

На думку керівництва ЄС, прийняття Першого енергопакета було потрібне для підвищення ефективності енергосектора й конкурентоспроможності економіки ЄС загалом.

Для розвитку конкуренції на європейському енергоринку у 2003 р. було затверджено Другий пакет директив (директиви 2003/55/ЄС і 2003/54/ЄС - обидві від 26 червня 2003 р.), що скасовує перший.

В основу Другого пакета закладено вимогу про необхідність поділу вертикально інтегрованих компаній. Це означає, що, наприклад, у секторі газу діяльність компаній, що транспортують газ, має бути відділена від діяльності з видобутку та дистрибуції газу. Поділ стосується в тому числі бухгалтерської звітності, але не прав власності.

Третій енергетичний пакет

Третій енергопакет, що є логічним продовженням Другого, підготовлено Єврокомісією у 2007 р. Необхідність його розробки була зумовлена скаргами дрібних трейдерів, які заявляли, що великі енергоконцерни не дають їм доступу до розподільних мереж. Прийняття цього пакета постійно відкладалося. Ситуація змінилася після "газової війни" між Росією й Україною на початку 2009 р.

Росія, розпочавши газовий конфлікт-2009, розраховувала переконати ЄС погодитися на будівництво газопроводів в обхід України. І деякою мірою їй це вдалося. Саме після цього конфлікту, що залишив Європу майже на три тижні без російського газу, було знято заперечення щодо будівництва "Північного потоку". Але, давши згоду на його будівництво, в ЄС одночасно прискорили прийняття Третього енергопакета. І в липні 2009 р. його ухвалили. У силу Третій енергопакет вступив у 2011 р.

Третій енергетичний пакет складається з таких п'яти документів.

1. Регламент ЄС №713/2009, що засновує Агентство з питань співробітництва регуляторів у сфері енергетики (Agency for the Cooperation of Energy Regulators).

2. Регламент ЄС №714/2009 про умови доступу до мереж трансграничних обмінів електроенергією, який скасовує Регламент ЄС №1228/2003.

3. Регламент ЄС №715/2009 про умови доступу до мереж транспортування природного газу, який скасовує Регламент ЄС №1775/2005.

4. Директива 2009/72/ЄС щодо загальних правил для
внутрішнього ринку електроенергії, яка скасовує Директиву 2003/54/ЄС.

5. Директива 2009/73/ЄС щодо загальних правил для внутрішнього ринку природного
газу, яка скасовує Директиву 2003/55/ЄС.

Головною особливістю нового пакета стала фактична заборона компаніям одночасно і продавати, і транспортувати газ та електроенергію. Щоб вирішити цю проблему, компаніям запропонували продати транспортні мережі або віддати управління ними незалежному операторові. Офіційно заявлена мета залишилася колишньою - підвищення конкуренції, вихід на ринок нових гравців і зниження цін на енергоносії.

Нові вимоги до енергокомпаній стосувалися не лише європейських фірм, а й компаній із третіх країн, що працюють з ЄС. Їх попередили, що в іншому разі вони можуть втратити доступ до європейського ринку.

У Росії небезпідставно вважали, що Третій енергопакет спрямовано проти "Газпрому" як головного постачальника газу в ЄС, що займається і видобутком палива, і його транспортуванням, і продажем. Як наслідок, РФ виступила різко проти прийняття енергопакетів.

Крім вимоги про поділ бізнесу, в ньому також містяться зобов'язання надавати третім сторонам доступ до газотранспортних потужностей, що серйозно перешкоджає планам Росії щодо газопроводів в обхід України. Наприклад, Єврокомісія обмежила "Газпром" у використанні "Північного потоку" на половину його потужності. Керуючись нормами Третього енергопакета, ЄК зобов'язала операторів газопроводів NEL й OPAL, що з'єднують "Північний потік" із газовою інфраструктурою ЄС, резервувати до 50% їхньої потужності для доступу інших постачальників газу.

Вимоги Другого й Третього енергопакетів ширші за перелічені вище. Вони також включають директиви й регламенти, що стосуються питань навколишнього середовища, енергоефективності, відновлюваної енергетики, статистичної інформації про стан енергоринків та її відкритості для споживачів.

Такий докладний опис того, що собою являють енергопакети ЄС, потрібен для усвідомлення масштабу завдань, які стоять перед учасниками Енергоспівтовариства, зокрема й перед Україною.

Водночас повноцінна реалізація норм цих енергопакетів дає змогу забезпечити на внутрішньому ринку більшу конкуренцію, високі технічні стандарти й правила регулювання, поліпшити інвестиційний клімат.

Як Україна виконує свої зобов'язання перед ЄС

Говорячи про Україну, слід розуміти, що повне виконання вимог енергопакетів означає глибшу інтеграцію вітчизняного енергосектора з ринками країн ЄС, зміцнення власної енергобезпеки.

І тут слід нагадати, що підписаний Україною Протокол про приєднання до Енергоспівтовариства містить конкретний перелік імплементації нормативно-правових актів ЄС в українське законодавство з конкретними строками їх прийняття. Про це доводиться говорити, бо, на жаль, у 2013 р. ситуація із виконанням узятих Україною на себе зобов'язань стає дедалі ганебнішою.

В 2011-2012 р. міністерства й відомства, насамперед Міненерговугільпром, виконали доволі значний обсяг роботи у рамках імплементації вимог Другого й Третього пакетів.

Уже в липні 2010 р. було ухвалено Закон "Про засади функціонування ринку природного газу". Він, на думку експертів ЕС, наближає Україну до правил і принципів роботи європейського ринку газу. Закон містить більшість вимог, зафіксованих у Брюссельській декларації, яку Україна та ЄС схвалили в березні 2009 р. Документ також відповідає основним принципам Директиви 2003/55/ЄС.

Згідно з планом заходів щодо виконання зобов'язань у рамках Договору про заснування Енергетичного співтовариства, відповідальними за приведення нормативно-правової бази українського ринку природного газу у відповідність із вимогами Директиви 2003/55/ЄС (Другий енергопакет) є НКРЕ, Міненерго, НАК "Нафтогаз України". За даними секретаріату ЕС, це означає імплементацію не менш як 38 законодавчих і нормативних актів. У січні 2013 р. проекти всіх документів було оприлюднено в установленому порядку на веб-сайті Міненерго.

Оцінюючи процес реформ у газовому секторі України, секретаріат ЕС у річному звіті за
2012 р. зазначає, що НКРЕ затвердила 16 із 18 нормативних актів, передбачених Законом "Про засади функціонування ринку природного газу" (№2467-VI), що був ухвалений у липні 2010-го.

Крім цього, у світлі вимог Директиви ЄС 2003/55/ЄC про забезпечення незалежності оператора газотранспортної системи - "Укртрансгазу", його юридичної та організаційної структури, процесів прийняття рішень і бухгалтерської звітності Верховна Рада 13 березня та 13 квітня 2012 р. внесла зміни в закони України "Про управління об'єктами державної власності" та "Про трубопровідний транспорт". Це дало змогу Кабміну здійснити необхідні кроки з реорганізації дочірніх підприємств "Нафтогазу" у публічні акціонерні товариства - 13 червня 2012 р. Кабмін видав розпорядження №360-р "Про реорганізацію дочірніх компаній НАК "Нафтогаз України".

Існуючі проблеми
з імплементацією

Водночас експерти громадської організації "Діксі Груп" у звіті "Моніторинг виконання Україною зобов'язань у рамках Енергетичного співтовариства" вказували на значну кількість проблем і недоліків у роботі профільних міністерств і відомств, відповідальних за приведення енергетичного законодавства України у відповідність із європейським.

В оприлюдненому в лютому 2013 р. аналітичному звіті "Діксі Груп" зазначала управлінський хаос із здійсненням реформ в енергосекторі. Міністерства та відомства не узгоджують позицій, а конфліктують за стратегічно важливі цілі (наприклад, щодо частки відновлюваних джерел енергії в енергобалансі в майбутньому); проекти законів про реформування енергоринків не розглядають як першочергові в парламенті й часто відкликають.

Аналогічна ситуація з виконанням планів, які мають бути реалізовані при приведенні українського законодавства в енергосфері до європейського. З їхнім виконанням зволікають, а потім переносять на наступний період.

Хоча, на думку згаданих експертів, відставання України можна констатувати в усіх ключових сферах - на ринках газу та електроенергії, у секторі відновлюваних джерел енергії, питаннях енергоефективності та захисту навколишнього середовища. Окремі європейські директиви та регламенти враховано частково, інші поки що очікують вирішення своєї долі.

Попри зусилля окремих відомств, така невизначеність відкладає в часі та погіршує якість реформ, які вже мали бути проведені. А впроваджувані зміни не завжди повною мірою відповідають вимогам ЄС. Про що змушені досить дипломатично, але жорстко нагадувати українським урядовцям керівники ЄК.

Окремо доведеться нагадувати про той факт, що довідатися, наскільки просунулися урядовці у виконанні вимог ЄС із імплементації Другого та Третього енергопакетів, просто неможливо. Причому, схоже, цього не уявляють і самі чиновники, з огляду на відсутність конкретного державного інституту та посадової особи, відповідальних за реалізацію таких амбіційних проектів, якими є реформування газового ринку та ринку електроенергетики відповідно до нормативно-правових актів ЄС.

Узагалі, попри звіт експертів "Діксі Груп", розміщений на сайті Верховної Ради, нічого з їхніх рекомендацій не зроблено. Як не було, так і немає детального публічного переліку тих заходів, які мають бути здійснені, із вказівкою конкретних термінів і виконавців, відповідальних за приведення українського законодавства в енергосфері до вимог ЄС.

Може викликати лише сумну іронію те, що на сайті Міністерства енергетики та вугільної промисловості можна побачити величезну кількість інформповідомлень, у яких, наприклад, пана Ставицького вітають із днем народження. Там можна довідатися, куди поїхав пан міністр, з ким зустрівся, кого сам привітав. Зрозуміло, що це надзвичайно цінна інформація для громадськості, журналістів та експертів.

Однак шукати систематизовану інформацію про реалізацію одного з найважливіших блоків діяльності міністерства - даремна річ. Її просто немає.

Неможливо на сайті Міненерго (і взагалі ніде) знайти інформацію про обсяги щодобового закачування газу в підземні газові сховища і його відбір звідти, про загальні щоденні обсяги газу, що зберігається в ПСГ, про його щодобове споживання в Україні.

Відсутня також відкрита інформація про щодобові обсяги транспортування газу територією України по різних магістральних газопроводах. Хоча доступність такої інформації також є вимогою директив ЄС, які необхідно імплементувати.

Експерти взагалі критично висловлюються про ініціативи Е.Ставицького, які нерідко виглядають відверто непрофесійними. Озвучуючи часом правильні ідеї, він, мабуть, не розуміє, що має бути зроблене для їхньої реалізації. Так, оцінюючи ідею створення на території України газового хаба, експерт енергоринку Олександр Нарбут зазначає: "Хаб - це об'єднання системи технічних, технологічних і програмно-апаратних засобів". "Якщо говорити про ці режими, то вони мають бути чимось забезпечені, - пояснює Нарбут. - Для цього повинні бути створені й інтерконнектори, потрібно провести модернізацію системи компресорного управління сховищ. А в цій сфері міністерство на чолі зі Ставицьким нічого не зробило".

Аналізуючи діяльність Міненерго, яке просто зобов'язано бути головним двигуном процесу імплементації Другого та Третього енергопакетів, переймаєшся запитанням: "А що взагалі зроблено Міненерго в цій сфері в 2013 р.?".

Запитання логічне, тому що значна частина вимог Третього енергопакета має бути повністю імплементована в українське законодавство до кінця 2014 р. Зрозуміло, якщо Україна їх взагалі збирається виконувати.

Фактично нічого не зроблено щодо не номінального, а реального розподілу НАК "Нафтогаз України" на юридично та фінансово незалежні компанії, які займаються видобутком (оптовою закупівлею), транспортуванням і продажем природного газу кінцевим споживачам.

Про те, що подібний розподіл стосується й облгазів, ніхто навіть не згадує. Хоча на них також поширюються вимоги директив ЄС про відділення діяльності з транспортування газу місцевими мережами від діяльності з його продажу кінцевим споживачам. До речі, ця вимога стосується не тільки облгазів, а й обленерго.

При цьому потрібно усвідомлювати, що між затвердженням тих чи інших документів потрібний певний відрізок часу, щоб система мала реальну можливість запрацювати. І цей час об'єктивно може бути значимим - від півроку до двох-трьох років. Тому не прийняті вчасно документи означатимуть, що Україна фактично не виконує свої зобов'язання перед ЄС.

Та це не просто не виконання тих чи інших вимог. Це означає, що продовжують функціонувати дуже неефективні моделі газового та енергоринку, що призвело до того, що Україна вважається найбільш енергоємною країною світу. На одиницю ВВП ми витрачаємо у два, чотири, а то й у вісім разів більше енергоресурсів, ніж у розвинених країнах світу.

У 2010–2012 рр. Міненерго під керівництвом Юрія Бойка була здійснена величезна робота з просування України у бік ЄС в енергосфері. На його адресу звучало багато критики, часто справедливої, хоча нерідко й не зовсім коректної чи зовсім некоректної. Але водночас завжди було зрозуміло, що ця людина робила, будучи міністром.

А от що зроблено за майже рік діяльності на міністерській посаді Едуардом Ставицьким, мало кому зрозуміло. Призначений на нинішній пост Сім'єю, до цього Ставицький був досить далекий від цієї сфери економіки та, схоже, сам не зовсім розуміє, що має бути зроблене.І в цьому випадку питання, винесене в заголовок цієї статті, швидше, риторичне.

У зв'язку з цим у багатьох керівників європейських держав, які мають схвалити підписання Угоди про асоціацію України з ЄС, може виникнути запитання: а навіщо це взагалі Україні потрібно, якщо її урядовці не хочуть і не здатні виконати вже взяті державою зобов'язання?