Чого (не)вчить історія надання держгарантій?

Василь Башко 10 вересня 2016, 00:00
гривня

Читайте також

Наближення дати подання урядом проекту державного кошторису на наступний рік до Верховної Ради, яке, згідно з діючими законодавчими вимогами, має бути здійснено до 15 вересня, знову актуалізує у публічній площині питання, куди й навіщо витрачатимуться кошти платників податків, та чиї інтереси при цьому буде враховано перш за все.

Тим часом уже не перший місяць обговорюється давня ідея створити в Україні Експортно-кредитне агентство, яке, за задумом, повинно взяти на себе частину повноважень Міністерства фінансів щодо надання гарантій і кредитування. Діяльність подібної структури, які доволі поширені в світовій практиці, в українських реаліях серйозно ризикує увібрати в себе всі "найкращі" риси та ознаки вітчизняної корупційної специфіки. У спробі посприяти запобіганню такої участі для новоствореної установи, нагадаємо про вже існуючий досвід і наведемо основні наслідки надання держгарантій в Україні протягом 2004–2015 рр.

Механізм підтримки через надання державних гарантій активно використовувався в Україні ще з 1990-х років. Однак кінцевий стимулюючий ефект для економіки виглядає доволі сумнівно, тоді як втрати для бюджету, причому доволі значні, очевидні і жодних сумнівів не викликають. Прострочена заборгованість позичальників перед державою за невиконаними зобов'язаннями за гарантованими державою кредитами на кінець 2015 р. становила 43 млрд грн, з яких 38,5 млрд — за заборгованістю, що виникла до оголошення мораторію на залучення позик під держгарантії у 1999 р. І це не враховуючи заборгованості, що була списана і реалізована з дисконтом.

Починаючи із 2004 р., коли мораторій на залучення гарантованих державою позик був скасований, і до 2009-го обсяги надання держгарантій були незначними, що сприяло зменшенню гарантованого державою боргу у 2007 р. до 2,4% ВВП. Але з 2009-го обсяги наданих гарантій значно збільшилися (див. табл. 1 на сайті DT.UA).

бшкТу_2
Джерело: складено за наданими на запит автора даними Міністерства фінансів. 1 - не враховуючи залучених у 2009 році до державного бюджету СПЗ від МВФ; 2 - юридичним позичальником є Міністерство енергетики та вугільної промисловості (МЕВП)

Упродовж 2004–2015 рр. їхній обсяг (крім позик і СПЗ, наданих МВФ Національному банку) становив 201 млрд грн, з них 181 млрд — з 2009 р. Оскільки позичальники, яким держава надала держгарантії, не завжди отримували позику на відповідну їх суму (див. табл. 2), а також враховуючи різні строки обігу боргових зобов'язань і вплив зміни валютного курсу, структура гарантованого державою боргу є відмінною від структури наданих гарантій (див. рис. 1, 2, табл. 3).

бшкТу_3
Джерело: складено за наданими на запит автора даними Міністерства фінансів. 1 - юридичним позичальником є Міністерство енергетики та вугільної промисловості (МЕВП) й "Укрзалізниця" - установи СЗДУ

На кінець 2015-го гарантований державою борг, включно з частиною боргу перед МВФ, збільшився до 12% ВВП. Залежно від статусу та ступеня залучення суб'єктів, які отримали держгарантії, до виконання фіскальних чи квазіфіскальних функцій їх можна розподілити на такі категорії: установи сектора загального державного управління (СЗДУ), підприємства, що здійснюють квазіфіскальні видатки (КФВ), і такі, що їх не здійснюють (див. табл. 1).

Розглянемо детальніше структуру наданих держгарантій (крім позик МВФ Національному банку) та їх наслідки.

1. Установи сектора загального державного управління отримали державні гарантії на суму 67,7 млрд грн, що становить 36% від загального обсягу, в тому числі Укравтодор — 44 млрд, "Фінінпро" — 14,4 млрд, ДП "Дирекція з будівництва та управління національного проекту "Повітряний експрес" та інших інфраструктурних об'єктів Київського регіону" — 5,9 млрд грн та інші (див. табл. 1, примітка: позики Міністерства енергетики та вугільної промисловості й "Укрзалізниці", які фактично рекредитувалися на реалізацію самоокупних проектів, віднесено до позик установ, що здійснюють КФВ). До наслідків надання держгарантій установам СЗДУ можна віднести такі.

По-перше, викривлення статистики державних фінансів — виникає при здійсненні запозичень під держгарантії установами сектора загального державного управління. Існує принаймні три методики відображення відповідних операцій у бюджеті, кожна з яких по-різному впливає на показник дефіциту бюджету. Найширше використовувався механізм, який передбачав делегування функцій запозичення позабюджетним установам, зокрема Укравтодору та "Фінінпро". Операції із залучення позик цими установами не відображались у бюджеті, відображалося лише погашення.

По-друге, виникають додаткові витрати бюджету, пов'язані з тим, що ставки позик під держгарантії вищі, ніж ставки за державними запозиченнями. Дослідження показують, що вартість здійснених запозичень Укравтодором і "Фінінпро" на 0,5–3% більша, ніж вартість запозичень, здійснюваних урядом (див. табл. 4).

По-третє, зростання інвестиційної складової державних видатків, оскільки більша частина гарантованих державою позик спрямовувалася на реалізацію інвестиційних та інфраструктурних проектів.

Можна виокремити принаймні кілька причин, чому держава делегує функцію здійснення запозичень під держгарантії установам, які належать до СЗДУ:

1) процедура прийняття рішення про надання позики під держгарантію та процес залучення цієї позики є легшими, ніж у випадку прямих державних запозичень, незважаючи на те, що погашення цих позик однаково відбувається з держбюджету;

2) з метою поліпшення показника дефіциту бюджету через використання вищезгаданої методики обліку боргових операцій під держгарантії, що здійснюються установами СЗДУ;

3) процес надання гарантованих державою позик є менш прозорим порівняно з державними позиками, тому віддання їм переваги може бути зумовлене зацікавленістю приймаючих відповідні рішення осіб в отриманні корупційних доходів, що можуть виникнути при виборі послуг фінансових консультантів і навіть приватних кредиторів;

4) міжнародні офіційні кредитори зацікавлені в цільовому використанні коштів, а тому намагаються, щоб вони повною мірою та якнайшвидше потрапили до розпорядників. Але це не зовсім пояснює, чому не можна було використовувати субкредитні угоди, як у випадку між МБРР та Укравтодором.

2. Підприємства, що здійснюють КФВ, отримали протягом 2004–2015 рр. найбільший обсяг державних гарантій — на 101 млрд грн, що становить понад 53% від загального обсягу. Зокрема "Нафтогаз України" одержав 61,2 млрд грн, "Енергоатом" — 11 млрд, "Укрзалізниця" та її підрозділи — 8 млрд (хоча формально позичальниками під відповідні держгарантії у 2004-му та 2014 р. є Адміністрація залізничного транспорту України (установа СЗДУ), зазначені позики було віднесено до цієї групи, оскільки кінцевими реципієнтами цих коштів є підприємства "Укрзалізниці"), Державна іпотечна установа — 10 млрд, Укрексімбанк — 3,6 млрд грн та інші (див. табл. 1).

Держгарантії за рахунок нижчої вартості залучення позик порівняно із негарантованими позиками дають змогу державі компенсувати всі або частину квазіфіскальних витрат підприємств. Конкретні наслідки отримання гарантованих державою позик залежать від співвідношення між обсягами квазіфіскальних витрат та економії підприємства в результаті їх залучення за нижчими від ринкових ставками.

Перший сценарій — квазіфіскальні витрати істотно перевищують вигоду від держгарантій, останні компенсують лише частину КФВ і не вирішують проблеми погіршення фінансового стану підприємств, які їх здійснюють. Тому підприємства змушені дедалі більше вдаватися до залучення гарантованих державою позик для фінансування поточної збиткової діяльності. В цьому разі держгарантії сприяють створенню ілюзії певної стабільності, благополучності. З одного боку, вони відтермінують час настання негативних подій, а з іншого — є опосередкованим чинником зростання цих дисбалансів. Надання держгарантій дає змогу лише відстрочити прямі вливання з держбюджету у формі збільшення статутного капіталу чи субсидій або ж непрямі у формі податкових пільг і втрат від податкових недонадходжень.

Другий сценарій — вигоди від отримання гарантій здебільшого або повністю покривають квазіфіскальні витрати підприємств — один із найефективніших напрямів надання державних гарантій, що дозволяють поєднувати переваги ринкових механізмів і держпідтримки, а також реалізовувати інвестиційні проекти.

За величиною співвідношення між квазіфіскальними витратами та вигодами від держгарантій розподіл підприємств виглядає таким чином: "Нафтогаз України", "Укрзалізниця", "Енергоатом", Укрексімбанк, Державна іпотечна установа.

Гіпотетично надання держгарантій може призводити до настання гарантійних випадків, коли держава виконує свої гарантійні зобов'язання, але протягом 2014–2015 рр. таких випадків не було, оскільки уряд використовував інші важелі фінансової підтримки підприємств, що здійснюють КФВ, аби ті могли розрахуватися із кредиторами, — податкові пільги та відстрочки, субсидії та збільшення статутного капіталу.

3. Підприємства, що не здійснюють КФВ, отримали гарантій на суму запозичень у 33 млрд грн, або 16% від загального обсягу. В тому числі Державна продовольчо-зернова корпорація — 24 млрд грн (реально було отримано 1,5 млрд дол. із запланованих 3 млрд), ДКБ "Південне" ім. М.Янгеля — 3 млрд грн та інші (див. табл. 1).

Основним наслідком для держфінансів від надання держгарантій позичальникам, що не здійснюють КФВ, є виникнення заборгованості позичальників перед державою в результаті виконання нею гарантійних зобов'язань при настанні гарантійних випадків.

До наслідків надання держгарантій підприємствам, що не здійснюють КФВ, слід віднести такі.

По-перше, виникнення заборгованості підприємств перед державою в результаті виконання нею гарантійних зобов'язань. За невиконаними борговими зобов'язаннями позичальників, що отримували протягом 2004–2015 рр. кредити під держгарантії, на кінець 2015-го виникла заборгованість перед державою в розмірі 3,5 млрд грн, у тому числі ДП "Антонов" — 0,7 млрд, Харківське державне авіаційне виробниче підприємство — 2,1 млрд, ПАТ "Лисичанськвугілля" — 0,6 млрд грн.

Обсяг заборгованості позичальників перед державою був би більшим, якби вона регулярно не поповнювала їхніх статутних фондів, за рахунок чого вони повертали прострочену перед державою заборгованість. Основними причинами поганого фінансового стану цих підприємств і, відповідно, виникнення заборгованості, що призвели до настання гарантійних випадків, можна вважати такі:

1. Відсутність замовлень, які дали б можливість завантажити виробництво. Це стосується насамперед таких підприємств, як "Південмаш", ДП "Антонов", "Укркосмос" і Харківське державне авіаційне виробниче підприємство. Непоодинокими є випадки роботи цих підприємств неповний робочий день, що, звичайно, погіршує результати діяльності. У 2015 р. для деяких із них ситуація дещо поліпшилася, оскільки збільшилися замовлення від Міністерства оборони, але у довгостроковому періоді це не вирішує проблеми. Такі підприємства, як "Південмаш" і ДКБ "Південне", взагалі виготовляють специфічну продукцію, основним замовником якої була Росія. Тому в умовах, що склалися, для розвитку цих підприємств необхідне політичне лобіювання на найвищому державному рівні, яке дало б змогу вийти на нові ринки замовлень.

2. Низька ефективність правоохоронних і судових органів, що часто призводить до корупційних зловживань із держмайном. Зважаючи на це, без збільшення замовлень і залучення іноземних інвесторів, які привнесли б нові стандарти управління й технології, самі по собі державні гарантії не дадуть змоги поліпшити ефективність роботи зазначених підприємств — вони лише консервують поточний стан речей і не дають цим підприємствам остаточно відійти в небуття.

По-друге, у майбутньому можна очікувати зростання обсягів виконання державою гарантійних зобов'язань за позичальників і, відповідно, заборгованості перед державою за рахунок ДПЗКУ. Зазначена компанія була створена у 2012 р. і отримала зернові елеватори, портові термінали, а також у "кращих традиціях" 1990-х років (у результаті надання держгарантій посередникам з постачання техніки та закупівлі продукції на сільгоспринку у 1990-х роках прямі втрати бюджету становили 739 млн дол.) — позику під держгарантії від Державного банку розвитку КНР у розмірі 1,5 млрд дол. (держгарантії було надано на суму 3 млрд дол.). Зазначені кошти планувалося використати для організації форвардних закупівель зерна з подальшою його реалізацією китайській стороні на загальну суму 22,7–26,55 млрд дол. упродовж 15 років, або від 1,2 до 1,8 млрд дол. на рік.

Від моменту створення ДПКЗУ у пресі постійно з'являлися повідомлення про численні зловживання компанії та механізми розкрадання коштів. Не вдаючись у деталі цих оборудок, наведемо їхні наслідки. Протягом 2012–2014 рр. збитки ДПКЗУ, згідно з інформацією Мінекономрозвитку, становили відповідно 55 млн,
31 млн і 1,4 млрд грн. Серед причин збитковості наводяться такі: а) нарахування курсових збитків унаслідок девальвації гривні; б) втрати від знецінення запасів; в) підвищення цін на енергоносії.

У першому півріччі 2015-го активи компанії складалися з рахунків у банках — 24,3 млрд грн, дебіторської заборгованості — 3,3 млрд і товарних запасів — 0,9 млрд. За період діяльності компанії її власний капітал став від'ємним і становив -1,9 млрд грн. Крім того, є підстави стверджувати, що якість частини дебіторської заборгованості та товарних запасів є низькою, у зв'язку з чим можна очікувати подальшого зростання збитків і необхідності виконання державою гарантійних зобов'язань при настанні терміну погашення позики Державному банку розвитку КНР.

Рентабельність виробництва продукції рослинництва протягом останніх років значно перевищує аналоги в інших галузях економіки, що робить привабливими інвестиції в сільське господарство як для міжнародних, так і для вітчизняних інвесторів. На сьогодні потенціал розвитку сільського господарства стримують відсутність гарантій на право власності та адміністративні перешкоди. Тому у країні із низькою ефективністю державних інституцій замість створення чергового монополіста та надання йому основних фондів і держгарантій доцільно було б здійснити справжні, а не імітаційні інституційні реформи, спрямовані на поліпшення інвестиційного клімату, та залучити приватний сектор у найрентабельніший сектор національної економіки, який по суті не потребує ніякої держпідтримки, крім створення прозорих правил гри.

Підсумовуючи дослідження ефективності державних гарантій, слід зазначити таке:

1. Більшість держгарантій — 67% — надавалась установам сектора загального державного управління, а також підприємствам, залученим до здійснення квазіфіскальних операцій (КФО).

2. У тих випадках, коли держава гарантувала позики, що залучалися установами СЗДУ, деякі залучення та операції з їхнього погашення відображалися некоректно, що в момент отримання таких позик призводило до заниження реального дефіциту бюджету. Крім того, це спричиняло додаткові витрати на обслуговування боргу, пов'язані з вищою вартістю позик, гарантованих державою, порівняно із безпосередньо державними позиками.

3. Державні гарантії давали змогу компенсувати частину витрат на здійснення держкорпораціями квазіфіскальних операцій, пов'язаних із виробництвом товарів і послуг, нижче економічно обґрунтованого рівня. Тобто тут держгарантії — це одна із форм відшкодування державою зазначених витрат. У випадку, коли вигоди від держгарантій, пільги та субсидії не покривали квазіфіскальних витрат, і фінансовий стан підприємств істотно погіршувався, держава почала використовувати механізми рекапіталізації. В цьому разі держгарантії — інструмент, який призводить до відтермінування та збільшення масштабу проблем для державних фінансів.

Отже, при наданні державних гарантій напряму чи опосередковано (зокрема через Експортно-кредитне агентство) доцільно дотримуватися таких підходів:

1. Обмежити можливість залучення кредитів і надання гарантій державним корпораціям, що здійснюють квазіфіскальні операції, які не повною мірою відшкодовуються державою у вигляді компенсаційних трансфертів із бюджету цим підприємствам.

2. Надати дозвіл на залучення позик і гарантій лише тим установам, які для погашення і обслуговування цих зобов'язань не залучатимуть коштів із держбюджету.

3. Посилити дію ринкового механізму, передбачивши, що гарантії для забезпечення виконання боргових зобов'язань позичальників надаються на 100% лише за позиками від міжнародних фінансових організацій, а інших кредиторів — на суму, що не перевищує 80% від обсягу платежів за ними.

Теги:
Помітили помилку?
Будь ласка, виділіть її мишкою та натисніть Ctrl+Enter
1 коментар
  • Al Shurshun 11 сентября, 20:22 "Ложкін також навів прикла "деяких північноафриканських країн", де існує практика "підписання прямих договорів між владою та великими інвесторами" – хохот в зале за 25 лет Кабмин не удосужился даже создать Порядок составления инвестиционных проектов под ГАРАНТИИ Государства, а не эти убожества от Минэкономики качество оценивания Минэкономики, как полномочного представитеся Государства, содержания "прямих договорів між владою та великими інвесторами" за 10 лет подписания соглашений о разделе продукции в нефтегазовом секторе уже продемонстрировало уровень компетентности Минэкономики в таких договорах – после нас хоть потоп Відповісти Цитувати Поскаржитись
Реклама
Останні новини
USD 27.04
EUR 28.49