Держбюджет: заплив проти економічної течії

Поточна динаміка української економіки ставить під серйозний сумнів виконання держбюджету навіть у нинішньому його вигляді. Місцева влада вже скаржиться на проблеми з розрахунками принаймні за незахищеними статтями (будівництво доріг, ремонт шкіл, комунальні послуги тощо). Депутати голосно шушукаються про можливий секвестр бюджету і соціально-важливі видатки у четвертому кварталі, а от президент заявляє про необхідність його перегляду у бік збільшення. Очевидно, що виконання цієї вимоги гаранта (як і про непідвищення тарифів на газ для населення) не узгоджується з відновленням співробітництва з МВФ. І, судячи зі ступеня мобілізації, який було оголошено цього четверга у парламенті для ухвалення законів про трансфертне ціноутворення і казначейські векселі, виконання бюджету навіть у нинішньому його варіанті - украй непросте для уряду завдання.

Якщо ж влада, дотримуючись президентських вказівок, піде на подальше роздування доходів і видатків держкошторису, за цей популізм доведеться заплатити подвійно. Адже необхідні кошти вдасться одержати лише за рахунок нарощування держборгів, надмірно активного випуску казначейських векселів і/або "банальної" емісії НБУ. А от збільшення пресингу легального бізнесу з боку фіскалів навряд чи допоможе.

Неоднозначна статистика

Згідно з останніми даними Держказначейства, за перше півріччя до загального фонду держбюджету надійшло 142,4 млрд грн, що на 1,1 млрд (0,8%) більше, ніж за аналогічний період минулого року. Однак на 0,4 млрд грн (-0,2%) зменшився обсяг надходжень до спецфонду - до
20,2 млрд грн. Таким чином, за шість місяців сукупні доходи державного бюджету скоротилися приблизно на 0,4 млрд грн (-0,2%). Це при тому, що за підсумками п'яти місяців було +1,4%.

Як оцінювати такі результати? Залежить від того, що взяти за точку відліку. Якщо порівнювати з підсумками перших шести місяців минулого року, то, м'яко кажучи, вони не вражають, щоб не сказати більше (тоді бюджетні доходи збільшилися на 16,9% порівняно з 2011-м).

Однак тут не можна не враховувати, що торік у першому і другому кварталах економіка зростала на 2–3%, а нині ВВП не менш відчутно скорочується (за оцінками експертів, за результатами другого кварталу буде зафіксовано спад на 1–2%; у першому кварталі було -1,1%).

У будь-якому разі очевидна тенденція відставання бюджетної динаміки від параметрів, закладених у законі про бюджет на поточний рік. Нагадаємо, що очікуваний річний обсяг доходів держскарбниці (363,1 млрд грн) на 5,3% більший, ніж фактично надійшло торік (344,7 млрд грн).

"Насправді і за підсумками півріччя бюджет у мінусі", - вважає екс-міністр фінансів Віктор Пинзеник, наводячи на підтвердження своїх слів дані, що за червень НБУ перерахував до бюджету удвічі більшу суму, ніж передбачалося планом (4,1 млрд грн проти 2,1 млрд, а всього за два квартали від центробанку надійшло 10,1 млрд грн при запланованих на рік 16,3 млрд).

Узагальнюючі показники щодо виконання держкошторису за перше півріччя Мінфін ще не опублікував і на відповідний запит DT.UA не відреагував. У Міндоходів у відповідь на наше звернення повідомили, що, за оперативними даними, фіскальне відомство за шість місяців забезпечило 204,3 млрд грн платежів до зведеного бюджету, що на 1,7 млрд грн більше, ніж за аналогічний період 2012-го (з них до держбюджету - 160,9 млрд грн, місцевих - 43,5 млрд). Збір платежів у загальний фонд держбюджету становив 153,9 млрд грн (на 857,7 млн більше за аналог першого півріччя-2012).

"Темп зростання платежів загального фонду державного бюджету, закріплених за податковими органами, у січні-червні 2013 р. становив 105,4% при зменшенні виробництва промислової продукції за січень-травень на 5,2%; темп зростання платежів, закріплених за митними органами, - 92,2% при імпорті товарів у січні-червні - 87,9%; збільшення надходжень єдиного соціального внеску - на 6,8% при зростанні фонду оплати праці у січні-травні 2013 р. на 5,1%", -зазначили у Міндоходів.

У Міністерстві доходів і зборів також повідомили, що за січень-червень до загального фонду держбюджету було мобілізовано 30,4 млрд грн податку на прибуток, або 104,2% стосовно розрахункової бази (29,1 млрд грн). Порівняно з аналогічним періодом минулого року надходження збільшилися на 2%, або на 0,6 млрд грн. Головною причиною таких результатів фіскали називають нові - авансно-платіжні - регламенти сплати податку, а також заходи для детінізації економіки.

Даних щодо ПДВ-надходжень у Міндоходів не розкрили. З огляду на стан вітчизняної економіки директор департаменту податкової політики і моніторингу Інституту бюджету та соціально-економічних досліджень Артем Рудик не виключає, що бюджет міг недоодержати за цією статтею 5–6 млрд грн. У цьому контексті слід додати, що за підсумками п'яти місяців у держскарбницю по ПДВ було зібрано на
0,5 млрд грн більше порівняно з аналогічним торішнім періодом (74,96 млрд грн).

Якими будуть "дохідні" результати бюджету за результатами всього 2013 року?

Навіть якщо припустити, що в другому півріччі українська економіка трохи поліпшить показники (за рахунок гарного врожаю; можливо, поступового відновлення попиту на український експорт на міжнародних ринках тощо), зростання ВВП може бути забезпечене насамперед завдяки низькій базі минулого року. Однак уже очевидно, що навіть при найбільш оптимістичних розкладах про досягнення "офіційного" прогнозу зростання економіки (3,4%), на підставі якого формувався держбюджет, не може бути й мови.

"За підсумками 2013 р. різке скорочення виробничих показників очікується в хімічній галузі, коксохімії, нафтовидобутку та нафтопереробці, вуглепромі, транспортному машинобудуванні. Загалом промислове виробництво скоротиться на 2,3%, реальний ВВП - на 0,3%", - прогнозує аналітик "Альтана Капітал" Олександр Кушнарьов.

Керівник аналітичного департаменту Concorde Capital Олександр Паращій прогнозує, що за результатами року доходи бюджету все-таки помірно зростуть (+2%). Але це зростання буде зумовлене прямими трансфертами НБУ в бюджет і більшими адміністративними зборами (власними доходами бюджетних установ). "На податкові надходження (ПДВ, імпортні мита, акцизи та ін.) розраховувати не варто. Якщо такий сценарій реалізується, недобір у бюджет (порівняно з планом) буде не менш як 10 млрд грн", - переконаний експерт.

Старший аналітик Міжнародного центру перспективних досліджень Олександр Жолудь упевнений: враховуючи поточну економічну і бюджетну ситуацію, план доходів слід однозначно скорочувати. Виконавчий директор "CASE Україна" Дмитро Боярчук вважає, що принаймні на згадані 10 млрд грн.

За прогнозами Віктора Пинзеника, недобір коштів по року перевищить 25–30 млрд грн. Тому негативний розвиток ситуації, на його переконання, потребуватиме термінового адекватного реагування: перегляду бюджету із секвестром видатків, закриття різного роду податкових махінацій і тіньових схем.

Макрофокуси і бізнес-розчарування

13 червня на конференції ABC: Ukraine & Partners міністр фінансів Юрій Колобов заявив, що за підсумками року ВВП може зрости лише на 1–1,5%. Але відразу наголосив, що шанс виконати план доходів у нинішньої версії бюджету все-таки є. В Україні, за його словами, можлива ситуація (справді, де ж іще!), коли при перегляді макропоказників плани доходів-видатків держкошторису не змінюються. "Головне, щоб дефіцит не збільшувався", - зазначив глава Мінфіну.

Однак навряд чи від представника Кабміну можна було очікувати іншого, з огляду на
заяву Віктора Януковича від 11 червня на засіданні Комітету з економічних реформ, що на друге півріччя "хотілося б" внести корективи до бюджету. "Бажано у бік збільшення. Є таке побажання", - констатував тоді резидент Банкової. При цьому він не підтримав думки, що в бюджеті не вистачає коштів: "Грошей завжди не вистачає. Не було часу ще, щоб їх було достатньо".

Теоретично бюджет має резерви за доходами - від "розгону" інфляції (яка коливається близько нуля) і активізації процесів приватизації (за січень-травень до держбюджету надійшло лише 57,7 млн грн, тоді як торік за цей самий період - 5,1 млрд грн) до збільшення надходжень за рахунок детінізації економіки та оптимізації податкових пільг тощо. Однак швидка реалізація, зокрема, останнього блоку завдань малоймовірна не тільки з суто економічної, а також із соціальної та політичної точок зору.

Як зазначають в інформації для DT.UA у Міндоходів, прогнозний збір платежів до загального фонду держбюджету на 2013 р. становить 342,8 млрд грн, що на 12,3% більше факту
2012 р. Якщо припустити, що фіскальному міністерству буде поставлене політичне завдання - "кров з носа", але забезпечити ще більше зростання доходів, чи буде воно виконане? Досить сумнівно, адже навіть поточний план держкошторису "малопідйомний" для економіки. Навіть відома всім з незапам'ятних часів бультер'єрська хватка податківців - це все-таки не чарівна паличка. Від їхніх "прохань" гроші у платників податків не з'являться, якщо їх у принципі немає.

"Вичавлювати "соки" з бізнесу просто вже нікуди. Посилення фіскального тиску нашкодить не лише платникам податків, а й самому бюджету в недалекій перспективі", - переконана голова комісії УСПП з питань економічної політики Юлія Дроговоз.

При цьому Дмитро Боярчук доповнює, що запас міцності, який сформувався в бізнесі після першої хвилі кризи, закінчився. "Ситуація така, що "пресування" підприємців тут уже не допоможе. За підсумками першого кварталу бюджетне навантаження на економіку й так було рекордним за останні роки", - звертає увагу експерт.

Влада (насамперед Банкова як генератор "хотілок") зобов'язана враховувати той факт, що нестача обігових коштів у підприємств зумовлена не тільки падінням продажів, а й вимиванням грошового ресурсу через невідшкодування ПДВ. Так, на тлі ускладнень із виконанням бюджету, зменшення внутрішнього виробництва та експорту масштаби повернення ПДВ, за даними фіскалів, збільшуються (+19,4% порівняно з січнем-червнем-2012, до 27,5 млрд грн), зменшуючи, очевидно, тим самим стару заборгованість. Однак, щоб справді привести до тями бізнес, який потерпає від фінансового зневоднення, потрібно значно більше ресурсів.

Теоретично в цьому контексті певні зрушення можуть відбутися після запуску казначейських векселів. У четвер, 4 липня, Верховна Рада все-таки ухвалила законопроект №2847, який дає можливість випускати цей інструмент зі строком обороту п'ять років та з дохідністю 5% (сума відшкодування ПДВ має ділитися на рівні частини, на кожну з яких видається окремий вексель зі строком платежу 1, 2, 3, 4, 5 років). Але, як уже писало DT.UA, це можливо лише у разі адекватного - дозованого та не корупційного (!) - застосування цього інструменту. Що в українських реаліях викликає серйозні сумніви.

Також у нинішній четвер після двогодинного розгляду в сесійному залі було проголосовано у другому читанні урядовий законопроект №2515 "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо трансфертного ціноутворення".

При цьому Міндоходів під час доопрацювання законопроекту до другого читання вдалося відстояти практично всі принципові положення документа. У сесійному залі пройшла лише одна поправка - авторства глави профільного комітету регіонала Віталія Хомутинника. Ним дату набрання законом чинності перенесено на 1 вересня 2013 р. замість 1 липня, як пропонувалося від початку. Більш того, при підготовці до другого читання було враховано поправку народного депутата Анатолія Гриценка, відповідно до якої закон набуде чинності без передбачених від початку відстрочок до 1 січня 2018 р. для ключових галузей української економіки, які перебувають під контролем українських олігархів, - металургійної, хімічної промисловості, АПК.

І, нарешті, того самого дня, 4 липня ц.р., Верховна Рада з другої спроби затвердила ратифікацію конвенції між Україною та Кіпром про уникнення подвійного оподаткування та запобігання ухилянню від сплати податків на доходи. Очевидно, що фіскали одержали серйозні повноваження для боротьби з офшорними тіньовими схемами та уникненням від оподаткування, про які згадував В.Пинзеник. Питання тепер: як ці норми буде імплементовано та якою буде подальша практика їхнього застосування?

Друкарський верстат
не всесильний?

На думку народного депутата, члена парламентського комітету з питань податкової та митної політики Сергія Терьохіна, у поточних умовах забезпечити фінансування бюджетних видатків реально лише за рахунок нарощування держборгу. "Уряд уже активно залучає короткі позики під високі відсотки", - констатує парламентарій.

Дедалі більш активне "присідання" системи держфінансів на боргову "голку" досить чітко відображають бюджетні підсумки п'яти місяців. Так, упродовж цього строку держзапозичення було здійснено в обсязі 64,5 млрд грн, що в 1,7 разу більше, ніж торік (36,7 млрд). На внутрішньому ринку було залучено 44,98 млрд грн (+9,6 млрд), а на зовнішньому - 19,54 млрд грн (+18,17 млрд). І це без урахування 8 млрд грн, які у вигляді ОВДП було внесено в статутний фонд "Нафтогазу". При цьому порівняно із січнем-травнем-2012 відчутно - на 14,2% - збільшилися витрати на обслуговування держборгу, до 12,08 млрд грн.

Водночас вихід суверена на ринок єврооблігацій на початку року в принципі можна вважати все ж таки успішним для уряду кроком, з огляду на поточні котирування українських паперів і невисоку ймовірність повернення їх до значень, які були ще в першому кварталі. Але тут є питання насамперед до внутрішнього боргу. І річ не тільки і не стільки в тому, що економіка залишається на кредитній дієті, а що значна частина держпаперів перекочовує в портфель НБУ. А це, якщо називати речі своїми іменами, є непрямим фінансуванням бюджетного дефіциту.

За січень-травень обсяг урядових облігацій, сконцентрований центробанком, збільшився більш як на 21 млрд грн (для порівняння: портфель банків - на 15,2 млрд грн). Цей обсяг зростання порівнянний із дефіцитом бюджету, який за січень-травень становив 18,5 млрд грн (торік - 3,7 млрд).

Як ставитися до такого стану справ? У нормальних умовах (і згідно з "духом" закону) цього в принципі не має бути. Хоч як крути, а період нині не зовсім стандартний. Якщо інфляція не зростає, а емісійними механізмами користуються багато країн світу (у т.ч. Федеральна резервна система США), чому б, запитають оптимісти, і Україні цього не робити? Головне - почуття міри.

Однак подібний підхід має застосовуватися виключно для підтримки стабільності системи державних фінансів, а не для оплати передвиборного популізму окремих персон. Нині ж без останнього не обходиться, якщо згадати "негнучкість" влади в питанні навіть мінімального коригування комунально-тарифної політики. При цьому за владний популізм уже доводиться розплачуватися в т.ч. місцевим органам влади, платежі яким часто із трудом проводить Держказначейство.

Згідно з даними, які нещодавно озвучувалися представником Держказначейства на засіданні бюджетного комітету ВР, на кінець травня - початок червня в масштабах усієї держави затримувалися платіжні доручення на суму близько 1,1 млрд грн. Багато це чи мало?

З формальної точки зору, враховуючи загальні обсяги місцевих бюджетів мінімум на десятки мільярдів гривень, сума нібито не катастрофічна. Але експерт із бюджетних питань Асоціації міст України Олександр Слобожан закликає в жодному разі не применшувати проблеми, коли, наприклад, щодо навіть великих міст на кшталт Львова чи Донецька звучать суми на кілька десятків мільйонів гривень.

"Сіль ситуації в тому, що для окремо взятої лікарні може поставати питання про тисячу гривень на купівлю бензину. А від цього, без перебільшення, прямо залежить життя людей. Як тут економічно вимірювати масштаб проблеми? Я вже не кажу про те, що підприємства-підрядники не одержують від муніципалітетів своїх грошей за виконані роботи, з яких могли б сплатити податки - від податку на прибуток до ПДФО і соцвнесків із зарплат своїх працівників. А невиплата зарплат призводить до зменшення купівельної платоспроможності людей, отже, до недоодержання держскарбницею ПДВ, акцизних зборів тощо", - констатує експерт.

При цьому О.Слобожан указує на те, що обсяг "заморожених" платежів через Держказначейство може змінюватися буквально щогодини, коли не щохвилини. "Заради справедливості потрібно зазначити, що в першому півріччі, звичайно, були періоди, коли всі платежі здійснювалися в штатному - цілком нормальному - режимі", - доповнює представник Асоціації міст.

Хоч як парадоксально, але саме такі от спорадичні відрізки "стабільності" у непростий час відіграють злий жарт із системою держфінансів. Оскільки в перших осіб держави відразу виникає спокуса ще хоч трохи, але розтягти й так негумовий бюджет.

Невже тільки якийсь економічний шок (обвал) здатен зробити розсудливим керівництво країни та прищепити хоч якусь (вимушену) відповідальність хоча б на короткий час? Поки що в українській традиції позитивні приклади складно відшукати навіть удень із вогнем. Хоча очевидно, що намальоване "за найвищим велінням" поліпшення соціальних стандартів за нинішніх умов виявиться фікцією. Більш корисним у зв'язку з цим було б, наприклад, кардинальне зменшення відкотних апетитів у держзакупівлях. Але виконання цієї умови, як показує проза української дійсності, теж із розряду фантастики. Може, час уже почати змінювати "традиції"?

Коментар

Ситуацію з місцевими бюджетами для DT.UA прокоментував член комітету з питань бюджету ВР Олег КАНІВЕЦЬ:

- Головний, традиційний і добре відомий тип зловживання в бюджетному процесі - ручне управління строками та пріоритетністю виконання бюджетних асигнувань з боку виконавчої влади. Величезне комерційне значення на практиці має те, хто (які розпорядники бюджетних коштів, бюджетні програми) вчасно і в першу чергу отримав асигнування. Крім того, таке маніпулювання дозволяє системно спотворювати економіку, з року в рік завищуючи бюджетні видатки на програми, з яких державні кошти можна вивести в "тінь" - за рахунок постійного недофінансування (відмови від індексування) інших важливих витрат. Таке ручне управління дуже важко проконтролювати й довести з-за
меж Мінфіну та Держказначейства.

З можливості безкарного ручного управління випливає ще одна традиційна щорічна практика - блокування розрахунків місцевих бюджетів з рахунків Держказначейства. Мета - тимчасове використання ("вилучення") цих коштів для покриття касових розривів за видатками держбюджету. Станом на останнє засідання бюджетного комітету представник Держказначейства оцінив суму заблокованих місцевих коштів щонайменше у 1,1 млрд грн. І це - лише сума непогашеної кредиторської заборгованості за зобов'язаннями минулого року. Насправді ж суми набагато більші. За моїми оцінками, вони зараз сягають близько 4–5 млрд грн.

Офіційна довідка Мінфіну від 1 липня "рапортує" про радісну картину: 80–110% виконання по кожному з розпорядників бюджетних коштів. Тим часом мерії, які оперативно контролюють свої рахунки, заявляють про блокування десятків мільйонів гривень навіть для середніх міст масштабу Полтави або Кременчука.

Навіть для невеликого міста з мого виборчого округу - 60-тисячного депресивного Стрия (Львівська область) - заборгованість Держказначейства на сьогодні становить 4,59 млн грн. При цьому за перші чотири місяці поточного року було зафіксовано 498 (!) затримок платежів. Наголошу: загальний обсяг міського бюджету, штат міськвиконкому, кадровий потенціал Стрия не дозволяють йому безпроблемно впоратися з майже півтисячею затримок платежів. Тут кількість проблем переходить у страшну якість постійного фінансового стресу для міської громади. Замість ремонтів, доплат лікарям і вчителям - постійна біганина по банках і судах заради стабільного фінансування хоча би зарплат і комунальних платежів.

Місцева влада, в тому числі Асоціація міст України роками намагається припинити це беззаконня через лобіювання, публічний тиск, законодавчі ініціативи, окремі позови в адміністративних судах.

Однак треба йти, очевидно, далі. Вважаю, що в діях чиновників казначейства можна й треба знайти склад посадового злочину. Слід домогтися експертизи всього бюджетно-банківського законодавства з точку зору належної відповідальності за затримки платежів. Якщо виявиться, що в нормативно-правовій базі закладено неможливість такої відповідальності, закони треба терміново переглядати та доповнювати.